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作者:章罗储林
 
2月12日,清华产业转型顾问委员会主席黄奇帆撰文谈及疫情对中国经济发展和制造业的影响时提出,建议取消企业住房公积金制度。他表示,住房公积金制度是1990年代初从新加坡学来的,现在我国房地产早已市场化,商业银行已成为提供房贷的主体,住房公积金存在的意义已经不大,将之取消可为企业和职工直接降低12%的成本。
 
话题引发广泛讨论。近年来,公积金的存废之争屡屡成为社会焦点,公积金制度在运行中出现了哪些阻碍,我们又该如何实现“居者有其屋”的梦想?
 
▌互助或强制储蓄?
 
公积金一词源于新加坡的中央公积金计划,其本身是新加坡政府推出的一种强制储蓄机制,由雇员和雇主分别供款,款项可用于支付养老金、医疗费和购房需求。上世纪90年代,中国住房由分配向市场化转型,为了有效筹资,效法新加坡的公积金计划,推出了住房公积金制度,试图通过“互助共济”来保障参与者的住房购买能力。
 
公积金缴存由职工个人和所在单位共同完成,两部分数额相等;缴存之后全部归属职工个人所有,设有专门帐户并免征所得税。职工可以向公积金中心申请公积金贷款用于购房、租房等。若职工未提取公积金,则可在离退休、死亡或户口迁出原居住城市时,提取本人账户内的住房公积金。
 
截至2018年底,全国住房公积金缴存总额145899.77亿元,发放个人住房贷款总额85821.32亿元,发放保障性住房建设试点项目贷款余额46.11亿元。
 
经过20多年的实践,公积金制度在解决一部分人的居住需求的同时,问题也逐渐显现。根据住房和城乡建设部住房公积金监管司的报告,公积金制度自2004年以来,始终只覆盖41%-46%的职工,其中私营企业及其他城镇企业职工只占28.64%。不同行业和企业在缴费比例、缴费基数和缴费额度等参数上存在的明显差距,使得“收入水平越高,缴存金额越大”。
 
公积金制度设计只与职工缴存能力相关,而与支付购房成本能力无关。这导致住房需求更为迫切、更需要公积金贷款的中低收入群体因为无法满足贷款条件、缴存额度低等原因长期处于“只缴不贷”的状态。根据中国收入分配研究院研究,即使考虑住房公积金制度实施以来历年总的情况,公积金贷款的使用比例也仅为30%左右。也就是说,本该雪中送炭的公积金实际上是为购房能力更强的人锦上添花。
 
另外,更深层次的问题则在于,公积金制度设计的逻辑,是通过提高消费者的购买能力来间接影响市场,满足居住这一公共需求。根据经济史学家卡尔·波兰尼的定义,某一商品的交易越依赖货币,则该商品的商品化程度越高。在住房市场高度商品化的情况下,以低息贷款或现金补贴的方式提供住房服务,事实上不仅更支持消费者以货币满足需求,而且通常还会刺激更多私人服务的兴起和价格的上涨,使得无论制度本身或是居住需求的满足都越来越难以为继。
 
▌多层次的住房保障模式:居住权保障的韩国经验
 
如果说,公积金制度设计本身存在诸多缺陷,且实际使用率不高,那为何“废除公积金”的设想却遭到多数人反对呢?这一问题必须要放在居住问题的背景下来理解。
 
根据《经济学人》报道,中国房价在本世纪里已经翻了四倍,其增值速率远超过2000年左右美国的房市泡沫。根据国家统计局住户调查办公室公布的报告,至2010年底,尽管城镇居民家庭自有住房率为89.3%,但其中有40.1%的家庭拥有的是房改私房,也即原来的老公房,这类房屋面积小、破旧、功能不全,居住舒适度非常低。同时,与父母同住或在外租房的年轻人,只要父母有房也被纳入自有住房家庭的统计范畴内。
 
也就是说,不仅大量的城镇居民居住质量不高,需要改善,更存在一个世代间的不平等。许多年轻人在现有的市场上背负着沉重的压力,但也有独立居住的需求,公积金制度为他们提供了一个可行的(尽管可能实际上无用的)减轻压力的方式。如果只谈公积金的存废,而忽视这一现实的居住问题,就会使更多人的居住需求遥遥无期。
 
在本届奥斯卡最佳影片《寄生虫》中,导演用富人高级豪宅对比韩国特有的“半地下房屋”,凸显贫富差距的问题。而现实里,只有15%的韩国人有足够的钱买房子。2001到2006年间,韩国房地产价格以平均每年超过10%的速度在攀升,因《江南style》而广为人知的首尔江南区更是夸张,单年度涨幅甚至有飙升到25.9%的纪录。基于这样的现实,韩国政府发展出一套“居住阶梯模式(Housing Ladder Model)”,通过多种方式满足居民的居住需求。
 
首尔住宅及社区公社(Seoul Housing & Communities Corporation,简称SH)于1989年成立,目的是为了协助首尔市政府推动都市开发与公共住宅。而韩国中央政府另外设有土地与住宅公社(Land and Housing Corporation,简称LH),在全韩国推动住宅业务。负责执行中央政府可负担居住方案的LH公社,自1990年代起的三十年中,已经供应管理将近一百万套社会住宅,其目标是到2020年,使韩国的社会住宅比例达到12%。
 
相比于大规模兴建社会住宅社区的LH公社,SH公社通过翻修利用率不高的公共设施、小规模兴建、购买/包租民间住宅等多种方式取得社会住宅用地,平均以一年一万户的速度提供社会住宅,数量约占首尔市每年总供给量的20%。从1989年至今共兴建26万户住宅,其中100000户为出售住宅,160000户为租赁住宅。无论出售或出租,社会住宅价格均低于市面(如售价相当于市价20%的永久赁贷住宅、相当于市价40%的国民赁贷住宅等),提供人民多元且可负担的居住选择。社会住宅承担社会安全网的功能,同时也扮演降低租金负担、稳定租赁市场的角色,促成民间租赁市场价格合理与品质提升。
 
此外,为了抑制疯狂的房市泡沫,韩国政府将原本分开征收的持有税改成房地合并征收的“综合不动产税”,同时为了促进空置房源的释出,韩国政府调高拥有两房屋以上的交易所得税率到50%,三房屋以上60%。在加税的同时,韩国政府也提出不动产持有税减免的配套方案,包括了长期持有(五年以上)、年长者(六十岁以上)等给予减免。用税制等方式,促进房屋租赁、买卖市场正常化。
 
反观我国,根据住房和城乡建设部统计,1994年至2007年间,全国共建设廉租住房、经济适用住房等保障性住房1000多万套;自2008年到2018年底,全国城镇保障性安居工程合计开工约7000万套,其中公租房(含廉租住房)1612万套、经济适用住房573万套、限价商品住房282万套、棚改安置住房4522万套。在庞大的房屋租售市场里,可谓杯水车薪。
 
同时,根据中国家庭金融调查与研究中心2017年发布的《中国城镇住房空置分析报告》,2011、2013、2015和2017年我国城镇地区住房空置率分别为18.4%、19.5%、20.6%和21.4%,按照这组数字体现出来的每年1.1%左右的增加值,2018年和2019年空置率大概为22.5%和23.6%,且多套住房家庭的空置率上升是城镇住房空置率上升的主要原因。
 
随着现代城市的快速发展,外来人口激增,传统的住房市场和政府的居住政策远远滞后,导致各种非正式住居与违建出现。同时,我国的租房市场也并不健全,租房条件不受任何规范,全凭房东与房客自行协商,居住条件参差不齐,且租约极其不稳定,统计显示,一年时限的合同占租房市场的79%。由于经营者多为个别小房东,不具经济规模,基于降低成本、增加收益的考量,租房市场沦为乱象、怪象四起的黑市。
 
公积金制度其实是福利补贴制度的变形,以优惠的贷款和租金的补贴来提高购买能力。但从世界各国的经验来看,住宅问题改革必须从购房市场、租房市场、社会住宅三管齐下,缺一不可。社会住宅(或称保障性住房)就政策意涵而言,是让被购房与租房市场排除的青年与弱势群体,至少有阶段性的安居之所。而更广泛、也更容易被忽略的,则是交易资讯透明、租房市场正常化等根本性的“市场改革”问题。
 
联合国经济社会文化国际权利公约(简称经社文公约)第11条第1项规定:“本公约缔约国确认人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度,包括适当之衣食住及不断改善之生活环境。”此条款又被称作适宜居住权条款。在新编的民法典中,我国也正式引入了这一概念。它体现的是一般人渴望“居者有其屋”的心理。公积金的存废之所以引人注目,正是因为这一需求始终未能实现。
 
如今,人口结构(高龄少子)与家户结构(单人、多元家户兴起)的改变已不可逆转。居住的世代不公平将进一步恶化为社会阶层不公,出身富有者可透过“财富代际移转”获得住宅成为人生胜利组,没有好爸爸(妈妈)者则在高房价压迫下沦为房奴,加剧社会阶层分化。“房事不顺”的问题,将使得人口出生率持续探底,反噬经济与社会的未来。
 
“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”,杜甫1200年前发出的呼声,至今仍回荡在我们耳边。何以实现“居者有其屋”的愿景,实现“房市合理化”、“租房正常化”的目标,让住宅回归居住使用,让青年能有安居之所,恐怕是公积金制度存废之外,必须严肃面对的问题。
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