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聂日明:激励政府加大对流动儿童的教育投入

 
聂日明,上海金融与法律研究院研究员
 
全文6900余字,读完约需10分钟
 
本文整理自“开城门:流动人口子女应该在哪里接受教育?”沙龙中,聂日明作了演讲。
主要分三部分:
一,流动儿童的空间分布;
二,现行义务教育财政和义务教育管理体制的影响;
三,义务教育财政投入倾向与流动儿童流向的冲突。
 
 
▌流动儿童的空间分布
 
 
 
首先,流动儿童在人口学特征上有一个比较清晰的年龄模式:义务教育阶段,儿童年龄越小,随同父母迁移的可能性越高,年龄越大,随同迁移的可能性越低。
 
 
 
 
 ▲ 2010年全国人口普查和 2015年全国 1%人口抽样调查的个体数据。© 聂日明
 
 
 
这是一张分学段、分年份流动儿童的流动距离统计图。从迁移距离来看,一是呈现“两头迁移”现象:即迁移距离特别近(县内流动)和特别远(跨省流动)这两端的比例比较高。但相对于2010年,2015年这两项占比在下降,而省内跨市和市内跨县两项的迁移占比在上升。二是迁移距离越远,儿童随同父母一起迁移的比例越高,流动距离近的则反之。比如县内乡镇间迁移的儿童,有三成是出于学习培训的目的。
 
 
 
 ▲ 义务教育阶段流动儿童流动原因。© 聂日明
 
 
 
从流动时间来看,大概一半的流动儿童在居住地的居住时间超过5年,有20%-30%的流动儿童其实不是“流动”儿童,就是本市出生的“本地”儿童。
 
 
 
 
▲ 大概一半的流动儿童在居住地的居住时间超过5年。©  聂日明
 
 
 
流动儿童的空间区域模式跟流动人口一样,流出地是分散的,流入地却很集中,通常就是几个城市,流入地在空间上非常聚集。但是流动儿童的集中度不如流动人口的总体分布,主要是因为大城市允许劳动力进城,却限制了儿童的流入。
 
 
 
从省际、省内的分布来看,流动儿童主要以省内流动为主,上图的四种分类中,跨省的儿童流动和随同迁移比例,比省内(县内流动+市内区县间+省内市间)要低,使得儿童跨省迁移参与率低于全部人口。这主要是因为儿童跨省流动有很多的障碍,包括义务教育入学、异地高考、异地中考等方面的困难。
 
 
 
从流入地分布来看,有两个有全国影响力的流动儿童流入地:广东和浙江。流入到广东和浙江的流动儿童,占流出省流出儿童的比重超过10%的省份,分别为11个和9个;河南和四川是2个儿童流出供给具有全国影响力的省份,直观理解就是全国有很多省份都可以看到四川和河南户籍的儿童。虽然上海和江苏也是流动儿童大省,但是主要是对周边省区的影响。
 
 
 
我用人口普查的微观数据绘制了地级市尺度和县级尺度的流动儿童空间分布图,从图中可以清晰地看出中部地区的四川、河南儿童流出很多,其他省份中,绝大多数的县儿童都是净流出状态。
 
 
 
 
▲ 中部地区的四川、河南儿童流出很多。©  聂日明
 
 
 
流入地空间上的集中度明显要比流出地高,主要集中在北京、上海、江浙的中心城市、武汉、成都地区。在GIS图上,可以清晰看出流动儿童的空间分布呈现流出地分散化、流入地集中化。
 
 
 
如果看县域和市区的比较,大多数县的儿童都是净流出的,只有长三角和珠三角的一些县有儿童流入。但是三分之二的市辖区,其儿童是净流入的。
 
 
 
 
 
▌现行义务教育财政和义务教育管理体制的影响
 
 
 
对财政的分析主要有3个维度:
 
1、政府和家庭之间的关系;
 
2、政府间的关系;
 
3、教育的目标是为了公平还是效率。
 
 
 
我们从这三个维度看流动儿童的教育问题。政府和家庭的关系比较简单,主要看教育的钱是国家还是家庭支付的。民办教育的费用就是家庭自己支付,公办教育则需要看公办学校收不收费。在2008年之前,公办学校也收学费的。但2008年以后,公办学校的绝大多数经费都是由国家支付。
 
 
 
接下来的问题是如何支付。如果是政府出钱,又分为:是上级政府出,还是下级政府出?这个要看转移支付是怎么安排的。跟支出责任高度相关的问题是义务教育办学和管理体制:第一,谁办学?是村一级、乡镇级、还是县办学?这个管理体制是怎么管理的?老师是由学校管理,还是由县政府管理?不同的管理机制,会影响流动儿童的教育。
 
 
 
从义务教育经费来源看,在2000年初,政府的支付大概只有义务教育经费总支出的60%左右,其他有20%左右是事业费收入(比如学费),还有捐赠收入等。2005年农村义务教育经费保障新机制中的转移支付设立之后,政府的支出占比就比较高了。到了2008年之后,中国实现了义务教育免费的政策,义务教育阶段政府支出占比在80%-90%。
 
 
 
目前义务教育阶段的教育经费大概90%是由政府出的,其他还有一些是地方税费基金,从土地出让金里拿了一块出来。这部分北京、上海会多一点,其他地方少一些。现在教育体制整体以公办学校为主、免费教育为主,民办学校的学生不到20%。
 
 
 
不同的办学体制、支出责任、不同的义务教育管理体制,它的影响是不一样的。如果让基层自己出钱办学,同时允许基层收钱,基层政府投入的积极性就比较高。因为只要建一个学校,就可以收钱了。1990年代普九时期,全国各地都让老百姓自己承担一部分办学经费,农民家庭的义务教育更是主要由自己出资,好处是最后我们把普九给完成了,但坏处是不同地区、城乡之间的差异变大了。
 
 
 
 
▲ 普及九年制义务教育是一项影响深远的社会工程。©  善见教育
 
 
 
1994年分税制改革以后,财政体制就开始收入集权。上级政府把收入都拿走,尤其2001年以后,越来越不允许基层向家庭收钱,基层教育投入的意愿就开始降低。调动地方政府增加对教育的预算内投入成为一个困难。
 
 
 
这时上级政府可以给下级政府压力,要求基层继续增加教育投入,但地方投入的积极性就比较模糊了。如果只是单纯的压力,那么压力产生的效果是不持久的。如果中央政府给转移支付,基层就愿意投入;没有转移支付,基层就不愿意投,但这增加了上级政府的财政压力,可持续性不强,然而上级政府的干预和转移支付的好处,是地区间差异在缩小。
 
 
 
那么管理体制如何影响流动儿童的教育呢?
 
 
 
首先是“谁拿钱”,这肯定会影响地方政府投入的意愿。现实中,因为流动家庭对于地方政府是没有约束的,无法控制地方政府的支出行为。
 
 
 
所以当地方政府有利可图的时候,学校就接纳流动儿童。以前可以收借读费、赞助费,地方的公办学校就对流动家庭开放;当基层无利可图,既不允许收钱,也不允许搞民办学校,那就不接纳这些流动儿童。
 
 
 
 
政府间的关系也会影响地方政府投入意愿。首先我们假设一个前提:上级政府的初衷是好的,中央政府总是想去解决流动儿童问题的。中央政府促进地方投入有两个办法,一个是“胡萝卜”,即我给钱:地方每接纳一个流动儿童,就给你2万块钱,那地方政府肯定有积极性了;另一个是“大棒”,搞很多KPI指标,在义务教育均衡上制定很多与流动儿童相关的指标,施加压力。
 
 
 
▲ 中央政府促进地方投入有两个办法:胡萝卜和大棒。©  Nevit Dilmen 
 
 
 
对于一个可持续性的管理体制,到底是应该让地区政府自主行事,还是让上级搞一系列指标来增加干预程度呢?
 
 
 
不管是从理论上还是从现实上,都可以看到,在垂直的或者是集权式管理的教育体制下,人口最优流动水平总是低于分权结构的。
 
 
 
1996年之前不允许人口流动的时候,流动儿童的流动性要远比后面分权式管理,即允许地方政府自己行事的时候要差。整体来说,集权是不利于流动的,分权式的管理是利于流动的。
 
 
 
在过去这些年,教育是集权还是分权的?这个其实还是比较明确的。在陶郁、刘明兴等人出版的《地方治理实践》这本书中,他们通过一系列研究发现,当上级很重视,并且成绩很容易考评,这件事又能够让地方政府赚钱,就很容易做;当上级不重视,但是这个事情能让地方赚钱,他也是可以主动重视起来的;当上级很重视,但是地方政府不能实现本位利益,这个时候下面就会有一些差异化。
 
 
 
比如说上级很重视,但是不给钱。2008年上海搞的随迁子女义务教育三年计划,虽然不赚钱,但地方政府是有一些考虑在里面的,于是自己把这事做了。但是当上级不重视,也不利于地方的本位利益的话,这件事情基本上是做不成的。
 
 
 
所以上级管理力度如果要发挥效用,需要调动基层的自主性来实现,假设上级总是想办好流动儿童问题,但是在有利可图和无利可图的不同情况下,基层的行为是不一样的。
 
 
 
根据流动儿童教育在整体上级目标和地方本位利益上有怎样的一个分布,我们就可以分析,为什么目前流动儿童的状态是现在这样,而为什么地区之间又有不同的表现。这个框架也可以很好地印证韩嘉玲老师在2017年发的那篇《相同的政策,不同的地方实践》。
 
 
 
过去二十年的流动儿童教育,主要有两种状态。
 
 
 
第一种:2006年之前允许开设民办学校。学校标准不用很高,不用配很多教师、安防设备,农民工子弟学校的设施也比较差,学校的收费很便宜;而公办学校允许收借读费,由地方政府决定。这时的上级不出钱但是给压力,搞一些政策,要求地方政府解决一系列问题。这时地方有一定的积极性,因为他们可以通过民办学校规避责任,公办学校也可以收费,学校和地方政府都有一些积极性,责任不大、有收入、还可以完成中央任务,当然很好。
 
 
 
所以说如果是分权体制,有积极性的地方和人群可以做得很好,而坏处就是,它只针对那些对自己有利的人群。比如很多地方政府希望学历高的人群进城,现在义务教育入学搞材料准入制度、积分准入制度,无非就是要求过来的劳动力是“人才”,能够给地方政府交社保、能够买房子(从而保证地方政府的土地出让金收入),这样,他们的孩子就可以在流入地读书,因为他们对这个城市有贡献。
 
 
 
如果一个劳动力既不交社保,也不买房子,只在这里打工,还不交很多个税,他的孩子在流入地就不受欢迎。而现实中这些人往往是弱势群体,他们没有能力给自己的孩子交纳民办学校的学费,其实更应该得到流入地政府的支持。
 
 
 
 
▲ 弱势群体往往没有为孩子支付民办学校学费的能力,更需要流入地政府的支持 。©  pixabay
 
 
 
2006年之后,中央出于好意,民办学校质量比较差,又要收钱,公办学校还要收借读费,流动儿童读书太困难了。政策上就提高民办学校的办学标准,公办学校也不允许收借读费。
 
 
 
这样做的优点是制度上的公平性会好一些,制度上是覆盖弱势群体的。但是中央政府不出钱,地方就没有积极性做这个事情。中央政府不出钱,但是给压力,这样做会有效果,但是效果只能持续一两年。一两年之后,当中央政府忽视这件事情时,地方政府就不做了。
 
 
 
中央政府也可以既出钱又给压力,这样地方政府就有积极性了,但是这样中央政府的负担就变大了,并且它会有逆向的选择:既然中央出钱,地方政府会就上报大量的流动儿童人数,以至于超出中央的支付能力,这件事情很快就没办法把它纳入转移支付了。
 
 
 
当然不管怎么说,流动儿童的境况是获得了巨大的改变,尤其是到2013年,有80%左右的儿童在公办学校里面读书。
 
 
 
▲ 不管怎么说,流动儿童的境况是获得了巨大的改变。©  新华网
 
 
 
我们必须看到,流动儿童的教育一开始不是一个教育政策,而是吸引农民工就业的配套政策。2006年那份非常重要的有关流动儿童教育问题的文件,就是放在促进农民工就业的政策里。2000年我们加入WTO以后,整个沿海地区非常需要劳动力,而中心城市因为自然生育率比较低,城市有空余的学位。于是这些城市开始向地区急需人才的子女提供义务教育,因为你不向他们提供好的公共服务,他们就换一个地方就业。
 
 
 
这个就是我们经济学里面讲的Tiebout机制(美国经济学家Tiebout于1956年提出的关于地方公共品支出中的“用脚投票”理论,即居民通过迁移来选择最优的地方公共品供给水平),用脚投票的竞争机制改善了流动儿童的教育状况。2006年之前,因为允许对流动家庭收费,“谁拿钱”这个机制也影响了地方政府对流动儿童教育投入的积极性。
 
 
 
此外,杨东平老师、韩嘉玲老师都强调过使用转移支付去激励地方政府接纳流动儿童。但是我个人觉得,因为转移支付的目标和使用成本所限,它基本上没办法覆盖到所有的流动儿童,这个政策虽然能解决流动儿童的问题,但现实中不太可能实施。
 
 
 
从时间线上看,2001年-2006年学校可以收费,虽然说不公平,但是流动儿童读书的门槛还不算高,毕竟有农民工子弟学校可以读书,虽然质量不太好;2006年-2013年,我们加入WTO,那时劳动力需求还很强烈,虽然公办学校不允许收费了,但中央政府力推,政策压力造成了流动儿童境况的改善。到2014年之后,经济增长动力缺乏、出口倾向没有以前那么明显的时候,同时又有大城市人口控制,我们就会发现,地方政府缺乏内在激励的弊端就凸显出来了,流动儿童读书困难性增强了。
 
 
 
概括地说,以公办为主、上级管控力强的免费教育,看起来是很好的。但是对于免费教育,地方政府没有积极性,地方政府的积极性跟收不收费其实是高度相关的。强管控看起来也是很好的,中央政府给地方政府压力,一定程度上能解决一些流动儿童的问题,但中央的强管控力既可以让你解决流动儿童问题,也有可能把流动人口都赶出去。所以说强管控能力也是一个双刃剑。
 
 
 
在“能不能就读”和“就读什么样的学校”之间,我非常认同魏佳羽老师一直强调的“在一起”,我觉得儿童随迁本身这个指标非常重要,不管是在民办还是在公办学校读书,儿童和父母一起随迁最重要。它甚至比投入公平更优先,家庭既然愿意花钱把孩子带到城市里读书,本身对家庭就是有利的。但城市里把很多民办学校关掉,限制民办学校的发展,使得家庭即使自己承担教育成本,也找不到读书的地方,这是不对的。
 
 
 
恰当的政策应该是鼓励地方竞争,让地方政府变得愿意为公共事业投入。只有竞争,才会让地方政府更“仁慈”地愿意投入,相对来说,呼吁是没有用的。只有当地方政府发现不提供公共服务时人口就会流失,就会影响城市的正常运转和经济发展,这个时候的政策才是可持续的。
 
 
 
刚刚杨东平老师介绍了材料准入制和积分入学制的部分城市排名,研究发现杭州和西安最好。在刘金伟编的一本城市公共服务排名的著作中,他们给出几十个城市的随迁子女教育得分,分数越高表明城市的表现越好,分数越低越不好。然后我们绘制一张图,纵轴是随迁子女教育的得分,横轴是该城市的落户门槛。后者采用张吉鹏教授做的对120个城市落户门槛的量化研究。基本上,义务教育得分高的地方,落户门槛都比较低,上海和北京孤零零地在图里,它们落户门槛是最高的,相应地随迁子女义务教育得分也是最低的。
 
 
 
 
▲ 流入地随迁子女入学难度与落户门槛 。©  刘金伟等
 
 
 
在中央政府和地方政府支出责任划分上,投入一方以地方为主,中央兜底。根据2005年43号文(《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》),中央政府和地方政府分项目承担地方的义务教育,中央保障落后地区的基本支出水平和责任。这时我们就发现,中央的保障水平跟投入增长之间出现了冲突。因为既然是中央政府兜底,中央政府就不希望投入增速变得很快,导致自身支出的增长。有些地区就趁机招很多老师,向中央政府要转移支付。于是中央政府就把义务教育的管理权限上移,例如教师编制、教师工资标准等这些权限。
 
 
 
较高的行政层级制定政策时,比较难以顾及到区域和群体之间的差异。近些年很多现象事情都与此有关。免费的公办教育导致公办的平庸化,公办学校平庸,家长就把孩子弄到民办学校去;然后政府就抑制民办教育的发展,家长再把孩子送到课外辅导班上;课外辅导班被管控,家长进而把孩子送到线上教育;政府就把线上教育管起来,这种猫鼠游戏就这样一直进行循环。
 
 
 
 
 
▌义务教育财政投入倾向与流动儿童的流向
 
 
 
还会出现其他一些系统性的问题,比如农村老师的缺编——按照统计上的生师比,它是超编的,但实际上是缺编的。因为儿童的乡城流动,农村的生师比从2005年出现了系统性的降低,低于所有其他类型如镇区和城区。但是,农村的低生师比并不意味着农村教育质量很好。按照班师比和学校规模绘制散点图——班师比就是一个班里有几个老师,会发现学校规模从小到大,班师比出现两头比较高、中间比较低的现象。就是学校学生越少,班师比越高,一个老师要负责越多的班,表明这个老师很累,农村因为儿童流失,规模都不大,按生师比衡量的师资是超编的,但实际的教育投入是相对不足的。
 
 
 
 
▲ 农村的生师比变低,并不代表农村的实际投入水平高于城镇。©  聂日明
 
 
 
学校规模比较大的时候,班师比也是比较高的,一个老师要负责更多的班。城市里流动儿童比较集中的那些学校,规模就比较大。
 
 
 
这里出现了一个悖论,投入比较多的地方生师比较差,投入比较少的地方,生师比还是比较差。一个最关键的原因是2005年之后出现了系统性的儿童流动。2005年之前,城、镇、乡三个生师比一直是:农村比城市差,城市比镇区好,尽管随着生育周期,同期儿童数量有波动,但城、镇、乡的相对位置没有发生过变化。然而2005年开始,因为儿童系统性地往城市里流动,农村的生师比变得很低,农村老师的相对数量变多,而城市老师的相对数量变少了。
 
 
 
▲ 分城乡类型普通小学“生-师比”变化 。©  聂日明
 
 
 
造成这个现象的一个原因是教育投入经费向农村倾斜。儿童流动的方向和城乡义务教育经费及转移支付的投向上,出现了系统性的背离。并不是儿童流入越多,地方就能拿到越多的义务教育经费。经费补到穷的地方去,但是儿童流入到富裕的地区,这是目前一个很大的冲突。
 
 
 
这个冲突不是简单地把钱给到富裕地区,那也不公平。上海、北京明显就已经很有钱了,干嘛还要给它钱呢?给它们转移支付会造成新的不公平。
 
 
 
我们其实需要系统性地去地调整我们现在的政策。这也是这次演讲的核心:儿童其实是流动的,流动儿童、留守儿童、回流儿童、本地儿童,这些儿童其实都是同一个人,只是在不同的状态。父母的就业地跟儿童居住地合在一起,但户籍不在这里,我们就说他是流动儿童;如果户籍在这里,他就是本地儿童;对一个流动儿童,如果需要“再流动”,是让儿童单独回到户籍地,还是让父母也跟着儿童一起回到户籍地呢?我们目前的政策是前者,让孩子和父母分开。如果要和父母在一起,只能让父母返乡吗?那家里就没有收入了。
 
 
 
流动儿童的流向选择和义务教育均衡政策之间存在空间的错配。在这个错配的过程中,如何摆放这些受人口流动影响的儿童,就成为了一个非常关键的议题。
 
 
 
▲ 广东与浙江是两个主要流入地,河南与四川是儿童流出相对多的省份 。©  聂日明
 
 
 
我们需要再强调一点,儿童的城市化离不开跨省人口的迁移。从这张图我们可以看到,左边的横轴是向省外迁出的儿童,右边的横轴是省外迁入的儿童。广东这些地方能够吸引全国的乡村儿童,而河南这些地方因为儿童太多了,必须要向外迁移,才能够去解决儿童城市化的问题。所以儿童的流动方向不应该被扭转,需要改变的是对流动儿童的教育政策,如何激励地方政府愿意主动增加对流动儿童的投入。
 
 
 
结合上面的分析,我有两个建议:
 
 
 
1、鼓励民办,允许公办收费。这个虽然会有经济上的社会不公平,但是现在我们没有办法改变地方政府的行为,只能去激励地方政府吸纳流动儿童。
 
 
 
2、最关键的是适度地向地方、向基层分权,只有分权才能增加地方竞争,才会让地方政府降低人口流动的成本,地方政府才会有积极性去向流动人口提供公共服务。
 
 
 
*本文整理自“开城门:流动人口子女应该在哪里接受教育?”沙龙中聂日明演讲部分,经嘉宾审定和授权发布。点击“杨东平:开城门,用教育红利来弥补人口红利的消失”阅读沙龙其他产出。更多沙龙产出将继续发布。



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