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电子烟和保健品,都该向烟草包装学什么?

文 | 孙益武(杭州师范大学沈钧儒法学院)
 
在今年的“3·15晚会”上,节目组发出消费预警,指出电子烟正在快速进入年轻潮流的群体,而大多数电子烟烟液中都含有尼古丁这种对人体有害的上瘾物质。
 
节目组对市场上部分电子烟的检测结果显示,一些烟液的尼古丁浓度值标识不规范,可能导致使用者过量吸入尼古丁。有的烟液的标注含量远低于实际含量,只有含量数值没有表达单位,极易误导消费者。还有一部分烟液虽然标识规范,但尼古丁实际测定浓度比标识浓度高出3倍多。此外,烟液中通常含有香料、丙二醇和甘油,“目前越来越多的研究证实电子烟也会释放有害物质,一定程度上威胁到吸烟者和被动吸烟人群的健康”。槟榔等致癌物外包装的健康提示也引起业界激烈的讨论。
 
同样标识不规范的,还有保健食品。受“权健事件”的影响,国家市场监督管理总局有关负责人在1月表示,为进一步规范保健食品标签管理,便于保健食品与食品和药品的区分,将研究借鉴烟草标签管理方式,在保健品标签显著位置标注“保健食品不具有疾病预防、治疗功能”,“本品不能替代药品”等警示语。
 
电子烟和保健食品的包装警示语该如何设定?能否起到应有的警醒和提示作用?或许可以从烟草包装的健康警示语中去寻找答案。
 
 
▌烟草包装健康警示语的国际义务
 
2003年5月,世界卫生组织(WHO)召开第56届世界卫生大会,与会192个成员一致通过第一个限制烟草的多边公约——《烟草控制框架公约》(FCTC, World Health Organization Framework Convention on Tobacco Control),该公约为在全球控制烟草危害、共同维护人类健康提供了法律框架。
 
FCTC的主要目标是为各缔约方提供一个实施烟草控制措施的框架,以降低烟草使用和接触“二手烟”频率,从而保护当代和后代人免受烟草对健康、社会和环境等造成的破坏性影响。该公约及其议定书对烟草及其制品的成分、包装、价格、广告和税收等问题均作出明确规定,包括禁止烟草广告和赞助,以及限定标识健康警示语和图片等。
 
在FCTC中,第11条要求了对烟草制品标签的管理。其中第1款规定,缔约方应“采取和实行有效措施以确保:烟草制品包装和标签不得以任何虚假、误导、欺骗或可能对其特性、健康影响、危害或释放物产生错误印象的手段推销,包括直接或间接产生某一烟草制品比其他烟草制品危害小的虚假印象的任何词语、描述、商标、图形或任何其他标志,其可包括‘低焦油’、‘淡味’、‘柔和’等词语”。
 
第2款则规定,在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上,要带有说明烟草使用有害后果的健康警语,并要求这些信息经国家主管当局批准,轮换使用,“宜占据主要可见部分的50%或以上,但不应少于30%”,并且应该大而明确、醒目、清晰。
 
从条文可以看出,标签和标语的使用不应该产生“烟草制品危害相对较小”的虚假印象,也就是说,烟草商标和健康警示语的使用存在严格的限制。此外,FCTC相关规定只是最低保护义务,即不排除缔约方实施比FCTC更严格的控制措施。
 
为何“健康警示语占据包装50%”和“采用健康警示图片”并不是FCTC设定的强制条约义务?FCTC中这种最低义务的表述与《保护文学艺术作品伯尔尼公约》等国际协定相关条款的行文表述如出一辙。一方面,这反映了条约谈判时所形成的最低共识,即最大公约数;另一方面,这也是无奈之举,如果想要保持条约的开放性和吸引力,不能作过高的要求,这也是条约容易缔结、签署和生效的务实方式。
 
 
在2008年11月,FCTC决策机构成员方会议通过“FCTC第11条实施指南”,其中规定:成员方应当考虑采纳限制或禁止在包装上使用品牌标识、颜色和图像等促销信息,品牌和产品名称应以标准颜色或字体呈现(平装);这会增强健康警示语和信息的显著性和效果。虽然“第11条”并不是强制性的条约义务,但也表明世界卫生组织支持烟草平装包装,呼吁成员方采纳相关措施的积极态度。
 
2011年的澳大利亚《烟草平装法案》就规定:烟草商不得在烟盒上印制商标、促销性文字或者带有色彩的图像,而只能将商标以统一的小字体印制,而烟盒上大部分由健康警示标识和图像占据。其中具体规定了外包装和字体的颜色、标准色值,品牌名称字体及最大字号,烟卷纸套管对颜色,还要求健康警示图片至少占包装正面的75%、背面的90%。
 
 
欧盟于2014年更新《烟草产品指令》,烟草制品包装警示分为一般警示(General warnings)和综合健康警示(Combined health warnings),要求一般警示信息应占所在印刷表面的50%;健康警示宽度不低于20毫米,至少占烟草产品外包装正面和背面的65%;禁止出现任何通过建立错误印象促进烟草消费的元素或特征……显然,这些比FCTC更严格的规定是受到世界卫生组织的支持和肯定的。
 
▌烟草包装健康警示语的国内实践
 
中国从2009年1月实施与FCTC条约义务相一致的《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》,但并没有采纳执行FCTC所倡导的“图形警示和警语区域所占面积大于50%”。根据《中国烟草控制规划(2012-2015年)》确定的控烟进程来看,中国尚不可能实施类似澳大利亚的烟草平装法案。但从国家保障公共健康和有效实施FCTC的角度,我国应当考虑实施类似控烟措施的必要性和可行性。
 
2018年国家机构改革方案中,控烟职能从烟草专卖局的主管机关转到国家卫生与健康委员会,这为中国控烟,特别是烟草健康警示语改革和实施提供了制度基础。
 
从立法层面来看,虽然各个地方层面出台了控烟条例,但国家层面的控烟立法依然缺失,《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案二次审议稿)》专门设置有关控烟的条款,涵盖了公共场所控烟、宣传教育、价格税收调控、烟盒包装印制警示、等控烟措施,国家逐渐认识到控烟工作的重要性。
 
就国内烟草健康警示语的规定来看,2007年,国家烟草专卖局和国家质检总局联合发布《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》(以下简称“2007版《规定》”)。这一规定面向我国境内生产的所有非出口卷烟和国外进口卷烟,对包装标识中警语的区域、内容等做出了明确规定,带来了我国卷烟包装的一次集体“换脸”。
 
 
2012年4月1日,根据《关于进一步加大卷烟包装警语标识力度的通知》,卷烟条包的警语字体高度要求由原来的不小于2.0毫米提高到不小于6.5毫米,盒包的警语字体高度要求由不小于2.0毫米提高到不小于4.0毫米,包装标识警示作用进一步强化。
 
2011年,《关于开展卷烟包装警语标识审核工作的通知》,详细规定了警语字体与警语区背景色差值。2015年12月,国家烟草专卖局和国家质检总局联合发布《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》(以下简称“2015版《规定》”)。
 
在2007版《规定》中,警语有“吸烟有害健康,戒烟可减少对健康的危害”和“吸烟有害健康,尽早戒烟有益健康”两组。在2015版《规定》中,第一组警语调整为“吸烟有害健康,请勿在禁烟场所吸烟”,新增“劝阻青少年吸烟,禁止中小学生吸烟”,形成三组警语,并要求在包装中轮流或同时使用。就警语数量来说,这和欧盟2014年《烟草产品指令》中所列的14组仍有较大差距。根据FCTC的要求,设定警语轮换机制,目的是以丰富的内容、变化的形式增加认识效果和新鲜感,以便发挥警示效果。
 
2015版《规定》还要求:警语区内文字应明确、清晰和醒目,易于识别,字体采用黑体字。警语字体在条、盒包装上的字体高度应分别不小于7.0毫米和4.5毫米。“本公司提示”在条、盒包装上的字体高度应分别不小于6.5毫米和4.0毫米。警语区内文字与警语区背景色差值△Eab≥40。相较于2007版《规定》,要求标准有所提高,试图使警语更清晰醒目,更好发挥警示效果。
 
最后,2015版《规定》继续重申:卷烟包装体上及内附说明中禁止使用误导性语言,如“保健”、“疗效”、“安全”、“环保”、“低危害”等卷烟成分的功效说明用语;“淡味”、“超淡味”、“柔和”等卷烟品质说明用语;“中低焦油”、“低焦油”、“焦油量低”等描述用语。这些规定可以为电子烟、保健品等的强制标识提供参考和借鉴。
 
▌从烟草包装那里学些什么?
 
不难看出,中国的烟草包装还有很大的“改正空间”,但电子烟和保健品的包装差得则更远。
 
电子烟在美国及亚洲多个国家被列作“烟草制品”,在欧洲、日本等地则被视为“医药产品”管理。在国内,电子烟公司大多以科技公司为主,其经营范围主要是“电子产品”,准入门槛比“烟草制品”、“医药产品”低。2018年,市场监督管理总局和烟草专卖局曾出台通告,提到了国内还没有颁布电子烟的行业标准,但明确了:禁止向未成年人出售电子烟。经过“3·15晚会”,也有企业匆忙在新一批产品上标注,“孕妇、青年不能吸烟”。
 
至于保健品的管理,早在1996年卫生部发布的《保健食品管理办法》里就提到,保健食品系指表明具有特定保健功能的食品,即适宜于特定人群食用,具有调节机体功能,不以治疗疾病为目的的食品。其中第二十三条还规定:保健食品的标签、说明书和广告内容必须真实,符合其产品质理要求,不得有暗示可使疾病痊愈的宣传。显然,这样的规定过于简单,生产商很容易寻找制度漏洞加以规避。
 
2015年的修订的《中华人民共和国食品安全法》对保健食品的标签和宣传作出一步规定。保健食品除了要满足对食品广告的一般要求(食品广告的内容应当真实合法,不得含有虚假内容,不得涉及疾病预防、治疗功能。食品生产经营者对食品广告内容的真实性、合法性负责),还要求保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能,内容应当真实,与注册或者备案的内容相一致,载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等,并声明“本品不能代替药物”。
 
从《食品安全法》的逻辑不难看出,保健食品同特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品一样,是一种特殊食品,虽然受到严格监管,但会给普通消费者造成误解——既然是食品,肯定有利无害。
 
因此,保健食品的强制标识首先需要回应保健食品是什么?它和保健药品和保健用品有何差异,与传统食品和药品的差异又何在?
 
其次,保健食品警示标注包括哪些内容?如何标注?例如,烟草警示语中“吸烟有害健康”这种平淡而泛化的表述就难起警示作用。健康警示语的具体内容应当来自专家或外部意见,不应该由监管机构单方决定。而且,“保健食品不具有疾病预防、治疗功能”或“本品不能替代药品”是否满足轮换使用需要?如何标注?域外经验告诉我们,烟草警示语占据包装盒面积的比例、颜色甚至字体大小都会影响到控烟的效果。
 
 
最后,保健品标签警示用语的设定和使用既要考虑到国内立法层面的支持,还涉及到境外保健品的管控,还事关技术法规等贸易壁垒,因此需要审慎地研究和评估,避免违反世界贸易组织《技术贸易壁垒协定》。此外,保健品的在线销售和跨境销售同样值得立法去关注。
 
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