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中国的第三部门在社会转型中可以做什么?

作为历史上首个在华举办的联合国国际会议,1995年的“世界妇女大会”被称为历史的一个转折点,对中国的非政府组织(NGO)起到了启蒙作用。彼时的中国刚经历一场风波,正在再次走向开放,一些国际NGO重返中国。
 
据筹备“世妇会”的亲历者回忆,当时国内很少提及“非政府组织”,“一提到NGO,即使是政府包括高层领导人,都认为是跟政府对着干的。咱们领导人出去以后,看到很多NGO都有游行等活动,所以在他们的印象中,NGO就是反政府的”。
 
但是“世妇会”之后,中国社会和政府都改变了对NGO的消极、否定态度,国外的参会者也借此体验到了一个完全不同的中国,打破了对中国的陈旧的印象和观念。
 
 
非政府组织(或称为民间组织、公益组织)又被称为“第三部门”,是一种民间组织系统,主体是民间组织,强调以志愿提供公益(区别于作为第一部门的政府,和作为第二部门的企业,前者是一种国家系统,主体是政府组织,强调以强制提供公益;后者是一种市场系统,主体是企业,强调以志愿提供私益)。在2018年11月底于苏州举办的“中国基金会发展论坛”上,秦晖教授提出,多数西方国家的第三部门兴起以前,其民主化、市场化已经有了充分的发展。而在中国,第三部门是与第一、第二部门的改革和转型同时发生的。
 
以是否优先关注成员利益为标准,秦晖将公益组织分为“成员利益组织”(如工会、农会、商会、社区公益组织)和“非成员利益组织”(关注的受助对象、弱势群体与组织内的成员没有直接利益关系),指出西方国家的公益组织是在“成员利益组织”高度发展以后,人们在关注自己的权益之外,产生了越来越强大的能力去帮助别人,有了越来越多的“非成员利益组织”。
 
但如前文所说,中国第三部门的兴起发生在市场化、民主化尚在转型的过程中,是在允许的空间内寻求发展。秦晖由此提出疑问,中国在“非成员利益组织”发展之前,没有发展出发达的“成员利益组织”,“假如我们的公民连维护自己权益的能力都没有,怎么去维护别人的权益呢?”
 
他认为这是一个基础性的问题,中国的发展路径很可能会反过来——人们先广泛参与“非成员利益组织”,这一过程中包含着公民主体意识的觉醒,也许会反过来,让原本欠缺的公益组织形态也有发展空间。
 
▌什么是NGO的“资源上游”?
 
在20世纪上半叶的美国,大量的公益基金会成立、壮大,资中筠称其“开创了诸多事业,以至于成为一种社会力量,与其他非营利机构一起成为一个独立的社会部类”。
 
 
到中国,公益基金会的发展更晚。在基金会发展论坛上,修远基金会理事长杨平将中国基金会的阶段分为三个时期。首先是1980年代以前,与传统计划经济体制结合,呈现出单位制与农耕经济的双重特征。中国早期的公益形式多与国家、单位、村庄相结合,基本不存在独立的公益领域。“传统社会主义认为没有存在社会性公益的必要,以为集体所有制、全民所有制已经把问题全部解决了。”
 
到了1990年代至21世纪初期,市场经济逐渐展开,所有制变得多元,市场社会逐渐发育,现代公益基金会进入过渡期,传统体制仍居主导地位,公益事业也呈现出“政社混合”的特征。
 
2004年,《基金会管理条例》通过并施行,现代公益基金会进入“展开阶段”。此时市场经济也已全面展开,民营经济占据半壁江山。“十六大又适时提出了社会建设的目标任务,现代公益开始井喷式增长。截至2018年11月,中国各类公益组织达80万家,基金会6900多家,2017公益捐赠总额达1500亿元。”
 
在公益领域,基金会是行业的“资源上游”,聚集了众多的社会资源,尤其是资金。如果以“资金的使用”分类,纯粹将募集的善款用于资助更为一线的NGO的基金会又称为“资助型基金会”;将善款直接投入项目运作,自己寻找受助对象或社会问题,并研发公益项目予以帮助、解决的基金会又称为“运作型基金会”;也有既资助也运作的基金会。
 
▌“资源上游”应该做什么?
 
由一线NGO发起的“金桔奖”旨在以一种独立的视角评价公益基金会,11月21日,第三届金桔奖颁奖典礼上发布了《中国基金会评价榜》。“评价榜”调研了211家被资助过的NGO,涉及被评价的基金会153家(前两届分别为148家、155家)。在被现场观众问及“为什么只有153家被评价的基金会”这一问题时,“评价榜”发起方回应称,三届以来,每一次都会从近200家基金会中筛选,但往往只剩下大约150家是可以被评估的(有过资助行为的基金会,包括境外基金会在内),因为在中国,实际上做资助的基金会,可能就150家左右。
 
 
实际上,基金会被寄予厚望,相当程度上,它们离捐赠资源更近,相比一线的“草根机构”,在整合社会资源、研究社会问题方面都有更专业的能力。同时,在许多公益从业者眼中,基金会也应该把募集的社会资源资助给一线NGO,因为后者离社会问题、受助对象更近,更了解来自一线的需求和问题的解决路径。
 
但在近7000家公益基金会中,做资助的可能仅有约2%。
 
在基金会发展论坛上,林文镜慈善基金会秘书长刘洲鸿说:“转型期的中国面临着各种社会问题和社会需求,比如农村学前教育、乡村凋敝、人口老龄化、劳动力结构变化导致的失业等等,处于公益行业链上游的基金会要发挥更大的作用。”他认为资助型的基金会除了支持公益项目,还要支持公益人才的成长和机构的能力建设,推动具体领域的发展,在资金之外,还要为社会议题的解决提供智力支持,要有耐心和公益伙伴共同成长,共同实现使命愿景。
 
上海联劝公益基金会秘书长王志云也认为中国资助型的基金会在整个基金会行业中的占比太小,这不利于基金会作为整个公益行业的有机组成去推动行业的发展。因为合理的分工、充分的协作,可能更有利于提升整个行业的效率。王志云说:“基金会作为‘财团法人’,本身就具有整合、配置资源的功能,这些是基金会应该做的事情,也是需要大力发展的专业。没有这样的一种专业分工和协作,我们(公益行业)的发展水平可能会在很长的一段时间处于一种相对低迷的状态。所以中国需要大量的资助型基金会,越多越好,多多益善。”
 
有人提问如何才能改变资助型基金会太少这一情况,南都公益基金会秘书长彭艳妮认为要给众多基金会留出学习、改变的时间。她认为人们在参与公益的过程中,在最开始常常希望亲力亲为,这样其实也有利于他们去明白一个项目、组织是怎么运作的,当一段时间之后,他们可能会意识到可以有更多的形式,比如资助。“这是一个非常自然的选择,每一个机构都有一个学习的过程,不仅对草根公益组织要有耐心,对公益基金会也要有耐心,这需要一段时间。在这过程中,我们可以做更多的倡导,让这个‘学习的时间’缩得更短一些。”
 
马云公益基金会的执行秘书长于秀红认为,公益基金会资助一线NGO,目标不是让这些社会组织“活下去”,而应该是用社会资源去解决社会问题。阿拉善SEE生态协会会长艾路明则指出,目前关于资助成果的科学量化还不完善,还需要明确,很多公益项目还没有很科学的评估方法,公益基金会应该动员或资助更多的社会学者参与进来,开发有针对性的、更为准确、客观的评估。
 
王志云还认为,在基金会面向公众筹款的时候,现在更多是一种资源的单向流入,但实际上,这个过程应该是一种资源流入和价值传递的双向交流。“换句话说,当一个基金会在向公众筹款的时候,不能简单的去顺从和回应,而是应该努力、持续、大胆地去传递公益的价值,准确地揭示信息,比如公益项目中行政管理费的存在,比如一个公益项目的成效并不是一蹴而就的,比如现在公益行业的能力暂时偏弱,还需要时间和空间去成长……在筹款的时候,基金会需要非常直接、持续、反复强调(这些事实)。因为我们相信公众或企业家是可以被影响的,他们也是可以去了解、认可这些观点的,理性捐助的人群在中国是有基础的。只有这样,才能让更多人了解、加入公益,公益组织才能成为推动社会转型的一个重要力量。”
 
王志云还说,“在互联网上面向公众筹款的公益项目中,比较倾向于简单的、救急难的项目,因为大家(公益行业从业者)认为公众只看得懂并能接受这类项目,但联劝支持的绝大多数并不是救急难的项目,因为总有公众和企业能听得懂你要做的事情的价值是什么,关键是你是不是愿意花时间去传递这些价值。”
 
 
▌“资源上游”如何保值增值?
 
11月5日,民政部发布《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》,这是民政部门首次对慈善组织保值增值投资活动作出具体规定。
 
据基金会中心网统计,2014年中国仅三分之一的基金会参与投资活动,平均年化收益6.13%;三分之二的基金会没有投资,闲置资金基本以活期存款形式在银行“沉睡”,利率仅为0.35%。
 
在关于“基金会投资”的平行论坛上,中证金牛(北京)投资咨询有限公司副总经理李薇说:“投资和保值本身是一种‘造血’机制,慈善组织只有保证资金的持续性,才能帮助所需帮助的特定人群。因此,如何构建基金会的千亿规模级‘造血’机制,是摆在整个行业面前严峻的考验。”
 
在基金会发展论坛的群访环节中,艾路明指出,《慈善法》规定慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出,不得低于上一年总收入的70%或者前三年收入平均数额的70%,“这样对保值增值造成一定的障碍。”彭艳妮补充说,《投资办法》规定,慈善组织可以用于投资的财产限于非限定性资产和在投资期间暂不需要拨付的限定性资产。上述规定加上70%的约束,将使公募基金会更加不好安排保值增值资金。
 
2004年的《基金会管理条例》规定,基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值。在实践中,基金会偏向于保守,以至于有的基金会选择将钱存入银行活期账户,被批评道“存到余额宝的利息都比这个高”。
 
此外,目前国内基金会在投资理财中的收益并没有税收优惠,但实际上基金会的理财收益最终也会用于公共利益,西方国家已有较为成熟的税收减免政策,以鼓励基金会通过投资保值增值。在新的《投资办法》面前,中国基金会面临着早就存在、但一直没有解决的问题——如何唤醒“在沉睡中贬值”的慈善资产,如何继续倡导一个更有利于慈善行业发展的投资环境。
 
*本文为南都观察在“中国基金会发展论坛”上的现场观察。南都观察的新栏目“未来的事”会定期推荐我们认为有意思的活动,这次我们到了其中一个的现场,未来我们将去到更多的现场,带回更多的信息。
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