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禁止民办幼儿园上市,然后呢?

作者:林中客(自由撰稿人,前媒体人)
 
用于指导学前教育未来20年发展的新政,如一枚炸弹,激起反响无数。争议者众,一种论调认为,未来国人上幼儿园可能会更难。
 
这份《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布于11月15日,其中引入注目的一点是,要“遏制民营幼儿园的过度逐利行为”,具体包括“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市”“上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园,不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”等规定。
 
对此解读种种。主流观点认为,新政释放了政府对民办幼儿园加强监管的信号,并显示了2017年“红黄蓝事件”及类似事件频繁曝光后,政府整顿幼教行业乱象的手腕力度。但业内人士担忧,这一政策可能造成民营主体办幼儿园动力减少,实际上造成资本和民营主体“禁入”,市场将遇冷,遗患或无穷。市场对新政反应迅速,15日当天,红黄蓝美股跌破50%,其他教育类股票也出现较大跌幅。
 
新政同时提到,到2020年,普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)要达到80%。这被解读为政府强化主体责任,加大对学前教育公共投入的趋势。
 
 
▌大城市入园恐更难
 
遏制民办园逐利,取而代以80%的普惠性幼儿园的政策意图看似很美好。但目前阶段,要实现这个目标并不容易。
 
根据教育部的公开数字,2017年中国共有25.5万所幼儿园,在园儿童约4600万人;其中民办幼儿园16.04万所,在园儿童约2573万人。民办幼儿园在园幼儿占比接近56%,其中多数就读于幼教集团旗下的幼儿园。
 
中国孩子上幼儿园,“入园难”“入园贵”是老问题。城市家长群体所谓的“入园难”,指的是想求得一席价廉质优的公办园的座位而无门,而想上能称心的民办园,则需要掏出一笔不小的花费,此即“入园贵”。
 
民办幼儿园学费居高不下的背后,是幼儿园的巨大供需矛盾。学前教育一直是中国公共教育的短板。直到2010年,中国才开始倾斜投入学前教育,为此前的历史欠账补课。2009年,全国的学前教育毛入园率仅为50.9%,这意味着有接近一半的孩子当时并没有幼儿园可上,缺口主要在农村。
 
从2011年开始,中国开始实行两期“学前教育三年行动计划”,到2017年,毛入园率提升至50.9%。数字的提升得益于学前教育公共财政投入的不断增加。2011年,这一投入占中国的教育总投入仅2%,这一比例随后逐年升高,在2016年时,达到7.21%。但国际经验显示,学前三年毛入园率保持在60%-80%间的国家,这一比例平均为7.73%。中国对学前教育的投入目前仍然不足。
 
因为政府投入有限,长期以来,幼儿园阶段采取鼓励市场和社会力量办园的政策,“公办民办并举”,因此民办园数量一直上升,并一度占据压倒性优势。可以说,在满足国人的入园需求上,民办园贡献更大。直到 2010 年,政府文件开始使用“学前教育公共服务”的概念,这被视为政府首次承认了学前教育的公共产品属性和公共服务性质。
 
在政策激励下,学前教育领域在2015年、2016年迎来投资风口,两年的投融资金额分别达到13.14亿元和12.19亿元。2016年,中国民办幼儿园营收规模达1479亿元。
 
按新政的规划,到2020年,要达到80%的普惠性幼儿园的目标,就意味着现在的民办幼儿园有相当比例要强制性被转为普惠园。“普惠”意为限价。对于这样的“普惠”路径,学界此前一直有争论。因为政府的限价和《民办教育促进法》所规定的民办教育机构可以市场定价存在矛盾。更重要的是,对于民办园,补贴多少才够充分?有无标准?如何保证其办学积极性?“普惠园”光靠财政补贴和政府帮扶够不够?
 
学者曾晓东在研究中指出,政府以对“普惠”的民办幼儿园的收费限制作为补贴条件。但这一补贴存在不充分、不能灵活调整等问题,为了“对冲”这些矛盾,大多数机构通过明显的成本节约行为,来减少由于接受普惠制所承受的代价。
 
 
幼师的用工成本被压榨就被认为是其中“用脚投票”的明显表现。“普惠”政策是否天生就有缺陷,将折损民办幼儿园的服务质量?大体量的民办园“普惠”,是否有悖市场规律,尚待观察。
 
一位教育部官员曾在一场学前教育的论坛上指出,当前社会对教育的支付能力在提高,对质量的诉求也逐渐提升。他曾在调研中发现,政府的四百块钱幼儿园是普惠性的,但是老百姓愿意选择两千块钱的幼儿园,因为觉得民办园的质量更高一些。
 
大城市家长选择幼儿园,有各种考量,如果资本退潮,财政补贴又不到位,普惠园被认为是低质幼儿园,新政后大城市的“入园难”形势恐将更加严峻。
 
更重要的问题是,各级政府能否保证新政后对幼儿园的充足投入。2016年,中国学前教育的经费投入占教育总经费的7.21%,而义务教育阶段和高中阶段的经费占比分别为45.29%和15.8%。这意味着,要保证80%普惠园的目标,公共财政投入将面临更大考验。
 
而学前教育要发展,还有另一重压力。直到现在,在中国,四个孩子中还有一个没有幼儿园可上,中西部、农村等欠发达地区欠账仍待偿还。
 
 
▌幼师供给可以跟上吗?
 
2017年“红黄蓝事件”曝光后,社会舆论曾激烈讨论过,幼儿园质量的问题核心是幼师。具体而言,中国的幼师长期处于巨大工作压力下,这是幼儿园虐童事件频发的土壤。
 
幼师不足是中国各地城乡地区都普遍存在的问题。幼师工作特殊,看护孩子责任大,但该群体长期存在工资低、劳动强度大等问题。即使在北京的一些民办幼教集团内,也有幼儿老师每月收入仅三千多元钱。
 
一组来自麦可思研究院的调查数据显示,中国2016届本科生中从事“幼儿与学前教育”职业类群体,毕业半年后的月收入为3504元,比全国本科平均水平(4376元)低872元。2016届高职高专生中从事“幼儿与学前教育”职业类群体,毕业半年后的月收入为2706元,比全国高职高专平均水平(3599元)低893元。
 
待遇差是这个行业高流失率的重要原因。而对于民办幼儿园,因为选择有限,教师低待遇和高流失率往往形成“恶性循环”。
 
学者梁慧娟、冯晓霞曾对北京市50所不同体制幼儿园的447名教师做过问卷调查,结果显示,有超过60%的被调查者有较明显的职业倦怠倾向,26.9%的受访对象后悔选择幼师这一职业。该研究值得注意的一点是,“工作量大”,通过影响幼师的职业角色定位及其个人方面的因素,加剧了幼师的“职业倦怠”。
 
幼师供给也存在着巨大缺口。根据2016年全国教育事业发展统计公报,全国在园儿童(包括附设班)4413.86万人,按照教育部发布的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》,全日制幼儿园保教人员与幼儿的比例最大为1:9,而2016年全国幼儿园园长和教师共249.88万人,这意味着缺口超过240万。
 
如何保证幼师供给是一个真问题。增加普惠园是否将使幼师成本进一步压缩,加剧幼师荒?
 
相比公办园,在吸引幼教毕业生上,民办园并无优势。一项河北省高等教育教学改革研究项目“基于《幼儿园教师专业标准(试行)》的学前教育专业课程体系研究”成果显示,因为公办幼儿园老师有核定编制,拥有有保障的工资、福利、待遇,因此教师流动性较小;而民办园则经常因为“加班多、工资不高、管理不规范等原因”,陷入“教师流失率高,招聘次数多、人数多”的状态。但即使在公办园内,目前拥有的编制也很少。
 
如何吸引幼师,留住幼师,是考验各地政府智慧,解决“幼有所育”最棘手的问题。学前教育负担着特殊的教育任务,儿童早期发展并不像义务教育教授知识那么简单。幼师需要具备特殊的道德要求和心理素质,对其的培养,应保证公益性。
 
学界对此已有不少讨论,集中于如何保证幼师可以获得公共财政的倾斜投入,以及为办学资质较好的民办园解除制度限制,提升师资质量。例如,改变硬件投入不必要的铺张,此前常有政府斥资千万建造一所乡镇中心园的现象出现;或者通过立法保障,建立标准,效法美国,对幼师最低小时工资数、每小时的薪资进行规定,以提升其职业归属感。
 
 
▌缺失的政府责任到底是什么?
 
“红黄蓝事件”后,一位幼师被批捕。这之后,信任危机一直笼罩学前教育公共服务领域。疑似虐童事件在2017年底频繁曝出,真假难辨,不少幼儿园安装起监控设备。家长群体与幼儿园陷入隐形的撕裂状态。
 
发生这场信任危机的原因复杂,其中不可忽视的一点是,家长群体花高价购买了学前教育服务,但感觉支出和获得不对等,明里暗里抱怨幼师和幼儿园。
 
原因在于,中国幼教集团一度以规模化扩张,通过上市等手段令资本迅速变现等手段营利,而服务购买者则有着精细的消费需求,供给双方存在巨大落差。
 
为何幼教集团会野蛮扩张?根源在于学前教育供给长期不足,它本是一项综合福利事业,供给者多元,如城市的机关事业单位、工厂、矿区,农村的合作社等。后因为机构改革、独生子女政策生育率下降等原因,大量幼儿园被关停。随后教育部门被确定为该学段的主管者,面对愈来愈大的强刚需,教育政策鼓励民办力量进入,增加供给。
 
但在民办幼儿园准入上,仍然出现中国不少公共服务领域以审代管的通病。办民办园门槛高企,小微幼儿园进入困难,甚至被视为“黑幼儿园”,由此催生加速扩张的幼教集团,民办园价格高涨。
 
没有充分的竞争市场,就没有充足的幼儿园可供选择。但问题的实质在于作为监管方的政府未尽到应有的监管责任。
 
中国的学前教育没有立法,教育、卫生、财政等部门多头管理,以审代管带来寻租空间。一旦获得准入资格,一些民办园如获“免死金牌”,为逐利而扩招生源、压榨职工,在办学过程中失之严格监管。学界也早有呼吁,应改革监管途径,由直接管理的行政审批改为制定行业标准的登记备案制,放宽办幼儿园准入门槛,加强过程监管,引导有序竞争。这应该政府责任真正要加强的地方。
 
但这次的新政被认为进一步加强了全能政府包办幼教的趋势,或将使未来民办园办学门槛进一步升高。
 
政府包管,是否就可以缓解全社会对幼儿园的信任危机?恐怕未必。学界主流观点认为,幼儿教育是一项综合事业,应该提倡政府、市场、社会多方参与,提供多元服务,若以整齐划一的标准办幼儿园,将扼杀幼儿园的多元性和竞争度,也不利于幼儿的个性发展。
 
曾晓东还阐述了政府办“普惠园”后可能促生的另一种“不信任”——政府不相信普惠制民办幼儿园在获得更高的补贴后,能够真正将经费用于服务儿童;而民办幼儿园不相信政府的目标是提供更好的普惠服务,而更愿意相信政府以节约成本作为行政管制的目标。
 
2018年后的三年,中国的入园需求将会达到高值。若在幼师仍然供给不足、质量难提的背景下,市场进一步萎缩、社会力量培育亦不足,家庭的选择性与政府公平性之间的矛盾恐不会消弭,信任危机仍然潜伏。
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