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绝对贫困即将终结,但我们依然没有告别贫困

2015年11月,中共中央、国务院发出《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,其目标是“到2020年,确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”。其中有两个关键词——现行标准、农村人口。

现行扶贫标准是2300元(家庭年人均纯收入,2010年不变价),低于这个标准的即为贫困人口,这个标准其实比较低。而且,到了2020年,绝对贫困消除之后,就没有穷人了吗?绝对贫困消除之后,还存在相对贫困,而且相对贫困会一直存在。

回顾中国的扶贫历史,1978年改革开放之后,扶贫就进入了国家的重要议事日程,改革开放40年,也可以说是扶贫的40年,这期间的主要目标是解决农村贫困人口的温饱问题。毋庸置疑,中国在这方面取得了举世瞩目的伟大成绩。

我国扶贫的第一阶段是从1979年到1985年,是制度性变革推动扶贫的阶段。1978年,国家统计局以年收入100元(约为现在的2500元)为界线,划定了贫困线,当时低于这一标准的贫困人口有2.5亿人,占全国总人口的四分之一,同时也占全世界贫困人口总数的四分之一。当时脱贫的重点在农村。

十一届三中全会后,家庭联产承包责任制逐渐推行,农村的生产力得以解放,没能解决温饱的贫困人口从2.5亿减少到1.25亿,贫困发生率降为14.8%。

1986-1993年,是政府主导型的大规模开发式扶贫阶段,中国改革的重点也开始从农村转向城市。这一时期,世界银行制定的人均收入标准是1美元/天,按照这个标准,中国的贫困人口有2.1亿,占全世界贫困人口的五分之一。

1986年,国务院贫困地区经济开发领导小组成立(1993年更名为“国务院扶贫开发领导小组”),决定在全国范围内有计划、有组织地开展大规模的扶贫开发工作,农村扶贫随之进入制度化时期。这一时期的扶贫特点包括确定了贫困地区经济开发的方针;制定了专门针对贫困地区和人口的政策措施;对18个集中连片贫困地区实施重点扶贫开发;还确定了对贫困县的扶持标准,把70%的扶贫资金用于贫困县。到1993年底,农村没有解决温饱的贫困人口减少到8000万人,平均每年减少640万人,贫困发生率下降到8.7%。

接下来是“八七扶贫攻坚”阶段,从1994年到2000年。

1994年,在全国农村基本解决温饱问题的基础上,国务院颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》,明确提出要集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用七年左右的时间,到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。在新的扶贫计划下,中国进一步从救济式扶贫向开发式扶贫转变,不同政府部门分别制定本部门的方案,资金、技术、物资上也有所倾斜,出台了很多信贷、财税、经济开发优惠政策。当时教育部也提出要在2000年底实现两个基本目标——基本普遍九年义务教育、基本解决青壮年文盲。

第四个阶段就是从2000年至今,全面建设小康社会时期的扶贫开发。这一阶段有几个显著特征——扶贫开发工作进一步深入,下沉到贫困村,将农村贫困人口中最低收入者作为扶持开发的对象;将贫困地区的农业与市场对接,使农业产业化,同时改善基础设施,开始注重扶贫工作的成果巩固。我两年前去云南,云南的扶贫投入有2470多亿元,如果直接分摊到每个贫困人口身上的话,人均近5万元。投入这么大,主要是用作基础设施建设了。

到2010年,按低收入贫困线衡量的农村贫困人口降到了2688万人,贫困发生率降至2.8%。

2011年是一个重要的节点,贫困线标准大大提高,调整到2300元,如果以2011年的2300元不变价为基准,到2016年约为3000元。那一年还颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》,表明我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。还提出下一阶段的总体目标:到2020年,要稳定实现农村贫困对象不愁吃不愁穿,保障其义务教育、基本医疗条件和住房,叫两不愁,三保障,使贫困地区农民纯收入高于平均水平,基本公共服务的指标要接近全国平均水平。

2015年,国家提出实施精准扶贫战略,到2020年农村贫困人口精准脱贫。我们现在正处于扶贫的关键时刻,几年后,中国就会进入一个没有绝对贫困的时代。

但是即使绝对贫困被消除,相对贫困都会一直存在,各种贫困的发生原因也会持续存在。所以,2020年之后,中国的贫困问题会呈现什么样的新的特点呢?以农村为主的扶贫战略和政策应该如何应对新贫困治理的格局?

(以上为徐永光在南都观察夏季论坛上的开场发言)

▲ 南都观察2018夏季论坛。

▌什么是“绝对贫困”和“相对贫困”?

 徐永光 (南都公益基金会理事长,希望工程创始人):李实教授是北京师范大学收入分配研究院的执行院长,也是国务院扶贫开发领导小组专家委员会的委员,一直带领团队研究贫困问题。首先我想邀请李实教授来解题“什么是贫困”?他会带来引导性发言——贫困认定标准的变化,从单一走向多维。

 李 实 (北京师范大学教授,中国收入分配研究院执行院长,国务院扶贫开发小组专家委员会委员):贫困是一个复杂的问题,在研究过程中,我们对贫困概念的理解也在不断发生变化。简单来说,贫困就是因为贫穷而生活窘困,是一种社会物质生活贫乏的现象。它意味着一个人或者家庭缺少能力来获得一定的经济资源,缺少经济资源来维持最基本的生活状态。所以贫困是能力和资源的缺失。

因此,贫苦往往以各种形式表现出来,比如经济和能力的贫困,机会的缺失。贫困本身是一个概念,更重要的在于如何识别贫困,如何确定贫困的标准。

简单来看,贫困是经济上的困窘,这只是一个维度,如果纳入其他因素的匮乏,就可以称之为多维的贫困。同时,从经济角度来判断贫困,还可以分为绝对贫困和相对贫困。

绝对贫困线是一个稳定的数值,根据收入、消费、基本生活状态等制定。从1978年开始,我国的贫困标准线是每人每年100元,但随着经济发展和物价变化,这个标准变得越来越低。到90年代末,中国提出了“低收入标准”概念,将原来的贫困标准提升了30%。但提升后的低收入标准相对国际标准来说也是偏低的。到了2011年,中央决定将农村的贫困标准提升至每人每年2300元。

相对贫困线则是一个变化较大的标准,它的确定依据是国民整体的收入水平,一般以中位数的50%-60%为贫困线。当整体收入变高时,相对贫困线也会提升。

目前很多发展中国家使用的多为绝对贫困标准,发达国家则多采用相对贫困标准。因为发展中国家的绝对贫困人口多于相对贫困人口,发达国家的相对贫困人口多于绝对贫困人口。(发展中国家的整体收入水平较低,如果采用相对贫困线,划分出的贫困人口可能更少,会造成对贫困人口的低估。而如果发达国家采用绝对贫困线的话,相对而言更稳定、偏低的绝对贫困线会造成难以找到贫困人口。)

过去几十年里,中国处于经济高速增长的阶段,在这样的背景下,贫困人口的规模也迅速下降,这是经济增长本身带来的“扶贫效果”。中国目前正处于从中等收入国家向高收入国家过度的阶段,在既有的绝对贫困标准下,贫困人口正在迅速减少。到2020年以后,当绝对贫困人口全部脱贫,依然不能说我们就告别了贫困,因为相对贫困人口还会继续存在。

所以到2020年以后,我们还需要继续调整现有的贫困标准。当我们以国民平均收入的50%-60%为标准,确立出相对贫困线的时候,就可以知道还有多少人处于相对贫困的状态。

经过测量,我们发现未来的相对贫困人口依然还是主要集中在农村,且在规模上不会发生很大的变化。因为我们整体的居民收入差距还处在高位,如果收入差距不缩小,相对贫困人口就难以减少。

所以在未来10年中,按照相对贫困标准,我们依然要关注7000万相对贫困人口,他们主要集中在农村,要减缓他们的相对贫困,需要让他们的收入能有更快速的增长,这会是我们未来的一个主要扶贫战略目标。

在采用相对贫困标准之外,我们还应该考虑“多维贫困”,将那些和生活水平相关的维度纳入其中,综合考虑,比如教育、医疗、环境等等。而且贫困人口不只是一般意义上的贫困问题,更重要的能力上的贫困,此外老年人、残疾人、部分少数民族等人群还面临着很高的贫困发生率。这些群体也应该成为扶贫的主要目标。

▲ 李实教授的引导性发言——贫困认定标准的变化,从单一走向多维。

 徐永光 :李实教授刚才用一个数字作出限定,说未来还有7000万的相对贫困人口,请问这个相对贫困线是如何制定的?美国的贫困发生率大概是15%,贫困标准是月收入低于900美元,折算成年收入将近8万元人民币,约为中国贫困线的40倍。如果把中国和其他国家做比较,怎样确定中国的贫困线更合理呢?除了美国之外,其他发展中国家有没有一些类似的标准?

 李 实 :美国采用的是绝对贫困标准,但这个标准也在不断调整,其参考依据包括生活费用指数、收入水平和增长等等。当绝对贫困标准根据实际情况不断调整时,测量出来的绝对贫困人口也相对稳定。

因为中国过去的贫困标准变化不大,随着收入增长,贫困人口会相应减少。

欧洲国家更多采用的是相对贫困标准,取中位数收入的50%或60%为界线。也有一种划定标准是瞄准社会当中收入最低的10%或者20%的人群,以此为相对贫困人口。这两种方法得出的相对贫困人口数量相当。

虽然不同的标准有不同的划分依据,但是最重要的是我们能识别并且关注这些贫困人口。当中国成为高收入国家时,必定要继续关注收入最低的人群。在初期阶段我们关注的可能有10%,可能等再发展一段时间后,会将关注范围扩展到15%、20%。

▌中国人现在都不愁吃、不愁穿了吗?

 徐永光 :在我们的扶贫目标中,提到“不愁吃、不愁穿”和“保障教育、医疗、住房”,被称为“两不愁三保障”。卢迈先生在一线一直接触贫困问题,您认为从贫困发生原因来看,“两不愁三保障”能不能落实?它们能否解决贫困问题?

我还想问郑功成先生,从社会保障兜底的角度来看,您认为这个未来这个目标的前景如何?

另外还有一个问题给李小云教授,你最近提出,贫困问题将进入“以转型性的次生贫困为特点的新阶段”,谈到从绝对贫困到相对贫困,从原发贫困到次生贫困。想请您把这个复杂的问题阐释清楚。

▲ 南都观察2018夏季论坛主持人徐永光先生。

 卢 迈 (中国发展研究基金会秘书长):我认为“两不愁三保障”是能实现的。我们现在到农村里去,已经不再像1978年那样,一家人只有一条裤子,一个人出门下地干活的话,另一个人就得在炕上待着。吃饭基本上也不愁,但差别很大。我们去怒江,那里的村民用大锅煮玉米,一锅能吃一两天,也吃腊肉,小孩子蹲在地上一起吃。肯定能吃饱,但营养不一定充足。还好有校餐可以补充一些。

我还想补充一下关于美国的贫困线的问题。我们可以把美国人的基本需求想象成一个篮子,一个人基本的饮食需求由这个篮子提供,商品的价格变动也会反映在这个篮子的价格构成上。在这个篮子的基础上乘以3,就是贫困线。在这之外,还有教育、娱乐等方面的开支。

通过这条线,可以反映出大约还有4000万人口没有摆脱贫困。1960年代,约翰逊总统提交法案“向贫困宣战”,但最终的结果是这场战役打输了,美国的收入差距迅速扩大,贫困问题甚至有固化的趋势。

▲ 南都观察2018夏季论坛对谈嘉宾卢迈先生。

 郑功成 (中国人民大学教授,全国人大常委会委员,中国社会保障学会会长):从社会保障制度的安排来讲,“两不愁三保障”是完全没问题的,中央有相应的预算,国家财政也有大量的调控。我们的很多调查也表明,制度是有保障的。

但是制度有保障并不直接等于在现实中能得到保证、实现。中国面积辽阔,区域、城乡之间的发展不平衡,不同地区的标准不可以同一而论。西部地区不能和长三角、珠三角直接相比较,标准差异还有很多。这些都是客观因素的制约。

制度的关键在于落实,制度安排不等于真正落地实现,如果有的地区政策执行不到位,低保的名额就会错位。所以我认为,我们的制度安排能解决绝对贫困问题,后续还需要缩小区域和城乡差距。这一切都需要国家政策真正落到实处。

▲ 南都观察2018夏季论坛对谈嘉宾郑功成先生。

 李小云 (中国农业大学教授,国务院扶贫开发小组专家委员会委员):今天讨论“未来的贫困”,我认为是从绝对贫困到相对贫困,从原发贫困到次生贫困。其实变化已经开始了,绝不是等到2020年之后才开始变化。

我认为变化的节点在世纪之交就已经开始显现。首先是绝对贫困和相对贫困的比例,本世纪初的时候,绝对贫困人口数量的下降速度非常快,但相对贫困的现象也在凸显。到2020年之后,相对贫困会成为主要的贫困特点。

其次,我想引入“次生贫困”的概念,它是指贫困的发生原因来自于社会转型,而非战争或者自然灾害。中国的“次生贫困”源自于中国特色的社会转型,其中一个特点是城乡二元差异。对中国来说,在建国初期特殊的国际环境和早期工业化背景下,城乡二元差异具有现实的意义。但是在整个国家发展过程中,它也带出了留守儿童、妇女等问题,涉及营养、健康等等。这些也是转型的问题。进一步讲,中国未来的贫困更多是以转型人口为主要特征。

转型过程中凸显出的贫困不是原发性的,原发性是指一个人的贫困状况是客观的,他从一开始就不能满足基本的吃穿需求。转型时期的贫困基本上属于次生性贫困,即一个人本身并不贫困,但因为各种原因,掉落到了贫困线以下。我想用这几个概念来说明我们正在进入新的贫困阶段。

▲  南都观察2018夏季论坛对谈嘉宾李小云教授。

▌什么样的收入分配可以“消除”贫困?

 徐永光 :我们现在主要还在讲农村,因为现在扶贫的重点也在农村。但到2020年之后,城市也是一个需要特别关注的区域。在分配上,怎样的初次分配是更合理;在二次分配上,社会保障应该怎样介入。我想请各位讲一讲未来的贫困,从农村到城市,有什么新的挑战和变化?在初次分配和二次分配上,有没有更合理的制度安排?

 李 实 整体来说,大多数人的普遍认知是农村的贫困问题比城市更严重。原因是城市的社会保障制度相对更健全,城市中大约有2000万人领取低保,如果他们没有低保,基本上就属于贫困人口。从这个角度来看,低保的兜底效用已经在城市里实现了。

如果从相对贫困的角度来看,城市的相对贫困问题也会凸显出来。我国的低保水平偏低,虽然有低保兜底,这个群体依然处于低收入水平。而且如李小云教授所说,由于转型期各种现实问题,特别是城市里的农民工,有很多都没有社保,很多属于贫困人口。国家统计局的数据显示,农民工中有养老保险的不到30%,有医疗保险的不到40%,有失业保险的不到50%。在城市中,相对贫困标准线有特殊的意义。

 卢 迈 :在未来,城市流动人口的问题会越来越突出、扎眼。2000年,我们研究流动人口,研究农民工,认为这是城市化的一个过程。但现在来看,这个过程还很漫长。

农民工在城市中获得的最大收益在于收入,2000年时的入户调查显示,农民工的工资性收入约是700元,占纯收入的22%,到2016年,农村工的工资性收入已经达到5000元,占纯收入的40%。他们现在手里有钱,但是大多数人只能把孩子和老人留在老家,在亲情方面缺了很多,只能独自在城里打拼。

我们有一个小时工最近很焦虑,他现在越搬越远,最近搬到一个合租的平房,又被驱赶了。他说他虽然挣了些钱,但在这个城市里没有容身之地。

北京的城中村拆得很彻底,昆明则还有很多都保持不动。我在想,我们是不是可以转变一下思路,和农民合作,把社区建起来,让农民工能在城市里也居住下去,也能喝喝啤酒,就点小菜。他们现在住得实在是太差了,生活也没有保障,还会面临工伤、职业病。一旦受伤生病,很多农民工只能被迫回到农村去。

我觉得2020年以后,收入问题可能会有所缓解,但是城乡的这种二元差异会进一步凸显。

 郑功成 :我从20年前开始研究中国的贫困问题,当时有两个基本的判断。第一个判断是,中国的绝对贫困人口会绝对减少,相对贫困人口会相对上升;农村的贫困问题会加速缓解,城市贫困问题则会加剧增长。但这个判断有一个前提,是将已经进入城市的农民工及其家人算作城市人口,因为他们本来就已经生活在了城市。

第二个判断是,现实的挑战依然很严重,初次分配、二次分配还有大的调整空间。目前初次分配时候的劳动报酬偏低,在劳动报酬结构中,越是低端的劳动者,越是一线的产业工人,收入越低。我们需要让劳动者通过自己的劳动更好地改善自己的境遇。所以我认为初次分配还有大的调整空间。

近期关于个人所得税的调整,有人说税收负担加重了,有这种感觉的多来自中上阶层,一线劳动者是得益的,我希望还有更大幅度的调整,提升劳动报酬在初次分配中所占的比重,向一线的劳动者倾斜。

二次分配也要加大力度。30年前我参加收入分配改革方案讨论的时候,提出初次分配的改革要参考中医的理念,是一个渐进、慢变的过程,步幅不能太大,不能让劳动成本急剧变化,对经济造成伤害,但是目标要明确。二次分配要参考西医的理念,在分配过程中加大力度,保护贫困人口的权益。当我们的收入分配格局从均衡走向公正的时候,贫困问题才能得到更好的解决。

 李小云 :目前的贫困人口可以看作是在“两个固定”加“一个流动”的格局中,即固定在农村、城市两个区域中,同时部分贫困人口从农村流动到城市。当贫困人口进入流动的空间后,有三个出路——退回去,变成返乡群体;通过市场通道完全进入城市,转变为城市居民;或是进入城市空间中变成流动贫困人口。因为城乡一体化,贫困人口的流动空间正在缩小。

最近有媒体报道中国有700万返乡群体,这会产生很多的负面影响。当提到城市里的贫困时,它背后潜藏着积极的意义,说明贫困人口流动进来了,城市在发生动态变化。如果流动人口因为各种原因返乡,未来农村的相对贫困群体就可能会继续增加,城市里也可能如此。当流动空间被挤压,人们摆脱贫困的空间、机会、资源等等元素也会相应减少。我认为这会是新的变化。

*本文根据南都观察2018夏季论坛“谁是绝对贫困终结后的穷人”整理,经发言者确认,此为第一部分,南都观察将于明日(7月18日)推送第二部分,包括“谁会是未来的穷人”和“2020年之后,如何扶贫”。

 
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