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中国彩票往何处去?

2014年的审计风暴,使中国彩票行业进入反思和制度建设期。随后,民政部包括原彩票中心主任在内的一批官员落马。风暴至今未完全平息,彩票业亟待一场变革。近日,中国社科院社会政策研究中心副主任杨团和多名专家,共同发起彩票立法研究计划,希望深入探讨彩票业主要问题,通过文献翻译、法规研究、案例分析、经济分析等,进行立体研究,推动彩票行业规范发展。

▌彩票行业主要问题在于权责混乱

苏国京,中国彩票行业沙龙创始人、北京社会管理职业学院教授

我一直研究彩票行业,所以对各方面环节有些了解,我主要讲两个问题。第一,中国彩票在财务制度上是收支两条线。谈这个问题前先普及下中国彩票监管、销售构架。彩票最高监管机构是财政部,民政部和国家体育总局是两个管理机构,国家体育总局体育彩票管理中心和中国福利彩票发行管理中心是彩票发行机构,所有省级福彩和体彩中心是彩票销售单位。

“收支两条线”是说,两个国家彩票中心和所有省级彩票中心只负责发行和卖彩票,彩票收入或者公益金去哪儿,跟他们毫无关联。甚至发行费跟它们关联也有限。因为它们收入要先给财政,财政再返给他们,他们每年要报下一年的预算,实行的是预算管理。有时候也会出现钱花不出去的情况,问题就在预算管理上。

收支两条线会有利有弊,但经常会产生负面问题。国外彩票就有“一条线”管理制度,比如彩票发行机构可以发行销售一款用于治理雾霾的彩票,公益金也由彩票机构直接给到一个环境治理办公室。办公室反过来会感谢和支持彩票机构,甚至帮它宣传推广。而彩民在购买彩票时候已经明确知晓了彩票公益金的去处和用途,即使没中奖,也知道自己帮助了雾霾治理。

在中国是“两条线管理”。彩民买彩票的时候并不知道购彩目的,彩票发行和销售机构也不知道最后彩票公益金的准确去向,只知道上交了财政部和国家体育总局(或民政部)。所以发行和销售机构在审计中背了很多黑锅,审计出的很多问题未必是由他们造成的。当年审计署在审计时候也查百姓比较关注的中奖的公正性和大奖去处的问题,但并没有查出任何问题。

第二,有专家提出,中国彩票其实是部门彩票,钱只是给三部委用的。虽然这个观点有些偏激,与实际情况有一定偏离。但这也说明一个现象和问题,中国的彩票还不是纯粹的国家彩票。所谓国家彩票概念是指各国政府在设立、发行彩票时,从国家整体战略、布局出发,并不针对或者倾向于任何部门而设立、发行的彩票。这样就意味着原有彩票发行机构概念有可能会有进一步的外延。就国家彩票概念而言,未来彩票公益金的覆盖范围将越来越广,可以涉及民生、文体、环保、医疗、教育、军事等各个领域。

我们现在讨论立法,但是我们会发现,中国现有的,唯一的一部彩票法规《彩票管理条例》我们都没执行好,我们的彩票机构并没有完全依据里面的规则去办事。连个《条例》都未落实,谈何立法?

彩票真正的问题并不是什么销售猫腻,而在于它的体制、机构和责权的不清。

▌关于彩票的伪常识太多,需要量化研究

李刚,上海师范大学商学院教授、投资与保险系主任

我从2001年开始研究彩票,发现存在一些问题。

我们通常把彩票增幅和GDP做对比,说彩票金的增幅远超GDP,这不对。因为GDP增幅是扣除通货膨胀的,而彩票增幅是用实际数额计算。有一个“伪常识”,说全世界博彩业高速发展,其实不是,它非常稳定地跟GDP同步。

其实中国的彩票公益金并不是很低(财政部《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》规定,彩票发行机构应当根据彩票需求状况及彩票品种的特性,在彩票游戏规则中合理拟定彩票公益金比例。彩票公益金比例最低不得低于20%),发行费用也不是很高。中国台湾的运动彩票公益金只有10%。我整理了美国40多个州从2000年到现在的彩票年度报告,发现中国的彩票公益金率和发行费用是中等水平。有人说美国有的州彩票公益金率在60%以上,其实因为它是视频型彩票,跟我们统计口径不一样。

衡量彩票公益金,分为筹集和支出两个层面,每个方面都可以从效率性和公平性来看。

关于筹集的效率问题,要想彩票销量和公益金比例都高,我认为不现实。中国彩票发展到现在,我认为算饱和了。再想筹集公益金,需要薄利多销。

关于筹集的公平,又有一个“伪常识”——穷人买彩票多。其实不是,总体上还是富人或者富裕地区买得多,只是其花费占收入比例可能更低。

关于支出的效率,现在国外文献经常批评彩票金的“替代效应”。比如美国一些州的彩票金要投入教育,假如本来一年教育经费计划支出10个亿,结果彩票收入3亿,但最终总支出还是10亿,于是就有3亿转移到其他地方了。我们总说彩票公益金筹集了多少,用于什么项目,但实际上要考虑一下,如果没有彩票公益金,财政是不是本身就应该支出这个钱?但因为用了彩票公益金,于是把原本应有的支出转移走了?这样也不符合效率,应该考虑净增量。

是不是从富裕地区筹钱,再把钱用到穷的地方,就是支出公平?是不是各个省彩票收入交给财政部多少钱,但返回的比例可以调整?比如各省都交10%,上海经济水平高,于是返回9%,西部的甘肃则可以返回11%。但是具体怎么做,还需要量化研究。

▌常识叠加,形成共识

宋宗合,中民社会救助研究院执行主任

我连续三年做彩票行业发展报告,主要是数据统计。因为信息量贫乏,只能尽可能获取和呈现,还很初级。但基础工作也能够帮助了解行业,希望常识的叠加,能形成共识。

为什么大家关注彩票?一个原因是彩票销量接近4000亿,数额巨大,另一个是审计风暴的影响。去年民政部开会,来了一百多家媒体。当时的福利司司长问,大家知道中国的彩票是怎么分配的、分配比例是什么吗?一百多名记者只有一个举手。尽管大家关注彩票,给这个资金募集工具附加了很多色彩,但实际上对彩票的认识还非常浅显。

有人说中国两彩(福利彩票、体育彩票)是野蛮生长。一方面是因为缺乏监管,另一方面是因为对它的关注太少。如果只从销量着眼,很多观点不见得客观公正。

彩票最大的问题并不是资金分配比例,而是监管和公众权益的缺失。1987年第一张福利彩票面世,当时的《有奖募捐委员会章程》里只规定了委员会怎么运行和管理,缺乏关于监管和公众知情权、参与权的条款。这一直是个漏洞,至今还没有完备的监管、评价体系和公众参与途径。

最初,民政部提议设立中国社会福利彩票有奖募捐发行委员会,其性质是社会组织。民政部认为只有社会组织才能客观公正地发售、分配、使用。现在学术界希望彩票管理能够成为社会组织的治理形态,是不是又回到初衷了?当时的文件就提到,邀请有关知名人士加入。现在的社会组织有专业能力来管理彩票吗?

彩票行业跟其他行业类似,也有曲折的发展历程。其实从业者很努力,做了很多创新,但彩票像烟草一样,是负向的产业,我们可以借鉴烟草专卖的经验,加强管理。现在舆论只追着大奖、腐败,远远不够。从设立到发展,彩票对社会福利发挥了相当大的作用。我们关注彩票问题,也应该肯定它的贡献,希望促进这个行业发展,也希望行业机构发布社会责任报告,逐步丰富社会责任的内涵,建设统一的信息平台。

审计风暴以后,民政部也在回头看。2016年民政部首次公开福彩预算,又颁布了关于信息公开和督察等一系列办法。

我们期望能回归初心,再加上专业能力、技巧、工具,补上漏洞,让更多社会力量能参与进来,最后才是立法。希望我们的常识层层叠加,形成一种共识,对行业提供有价值的参考。

▌把彩票看成特种行业

刘培峰,北京师范大学法学院教授

第一,我们要把彩票究竟是什么搞清楚。它的公益性从哪儿来?应该是对维护社会公平、正义有帮助。我们能不能把彩票放小一点,看成特种行业?我认为发行彩票跟卖香烟并没有本质区别。这个问题说清楚了,对行业发展有好处。特种行业的管理和资金使用有很多方法,比如国家有什么特殊的地方需要钱,完全可以通过特种行业来募集资金。

第二,我非常同意按照发行使用的公平性和效率性来规范彩票,取之于社会,用之于社会。效率性方面,我们要看这个钱用到什么部门去,是中央的事权,还是地方的事权,再决定应该分多少。比如体育场馆,一般来讲使用权是地方的,建设和组织是全国性的,这时候需要严格的测算。

第三,我认为效率性的问题不大,那就看它作为公共资金的公平性。比如,这几年用于白血病的资助资金、先天性心脏病的基金是怎么花的?上千万见义勇为基金怎么花的?选择的医院分布范围和广泛性如何?这些都是要考虑的。我们政府是靠效率维持合法性的,我们往往关注效率上的合法性,却忽略了公平性。现在追问上面很多,追问下面少。为什么是这几个机构拿钱?为什么他们能拿,其他社会组织不能拿?

▌叩问彩票及彩票公益使命

冯利,公域合力管理咨询执行董事、CEO

《彩票管理条例》明确指出,彩票是国家为筹集社会公益基金、促进社会公益事业发展而特许发行,依法销售,自然人自愿购买。

但我们看到彩票及彩票公益正在偏离轨道,个别情况下甚至反其道而行之,成为垄断群体自我获利的工具。这需要从头思考,彩票存在的使命和价值是什么?在此基础上,再思考我们做得到底如何,怎么做得更好?

在程序设计上,彩票的属性被分割,对应了筹集资金与使用资金。筹集资金是基于人的利己性,满足人们的娱乐需求,而彩票公益金一端明确指出满足的是社会需求。对于购买者来说,买彩票是个人消费,与买其他商品没有区别,相比“做好事”,它更是一种利己行为。购买彩票的人可能不会质问资金到哪儿去了,用得怎么样。筹集资金的一端不具有强制性,支出一端的受益者也不必承担千恩万谢的包袱。

其实是“公益目的”授权了两个部门发行彩票,然而这个“特权”在现实中如何使用的?有些人因为彩票误入歧途,陷入贫困,制度设计者和权力行使者是否看到了这些?专家从各个角度,利用各种机会,在不同的场合,分析彩票的监管、公益金分配和使用的正当合理、信息透明、法治建设等等,这些呼吁有时很无力。在现实中可以看到,彩票购买的利己端与再分配时的利他端彼此割裂关联,利己端被放大。我们不能任意妄为。

一直以来,多方建议由政府、学术机构、公众代表和彩博界的人士组成多元的团队,对彩票行使独立的监督权,一些国家和地区的经验也提供了样本。我们看到了问题的紧迫和艰巨,也希望看到一个理想的实践。

文章原题为:中国彩票行业的主要问题是什么?

*本文为中国灵山公益慈善促进会、南都观察主办的“中国彩票往何处去?”沙龙现场讨论,经发言者确认。第二篇讨论内容将于近期推送。

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