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王振宇:如何跨越“政府信息公开申请”的壁垒?

王振宇,北京市义派律师事务所主任

编者按:2008年,《政府信息公开条例》正式施行,律师王振宇认为这会是一部很重要的法律,其价值不止在于公民知情权,还在于公民基本人权的保障,在于对社会倡导的帮助。

为此,王振宇所在的律师事务所内部成立了“透明政府促进中心”,编撰了《政府信息公开申请实务指南》。针对信息公开申请过程中可能遭遇的壁垒,“指南”给出了很多具有指导意义的应对方法,细致到如何提炼申请字句、以何种形式递出申请……

六月,《条例》修订草案征求意见稿公布,王振宇也发现了其中一些令人担忧的修订细节——

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我来自北京市义派律师事务所。律所从成立初就有很大的精力投入在公益领域,既有法律援助,也有公共政策的研究、推进。《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)当年制定并实施,我就判断它是一部很重要的法律,有助于促进公共参与与民主决策,推进法治政府的建设。我们在律所内部成立了“透明政府促进中心”, 进行《条例》理论研究与实践操作。

几年来,我们提出了数千件政府信息公开申请。有意识的以不同方式去触碰不同的边界、壁垒,并希望能跨越和克服这些壁垒。渐渐的,我们积累了很多经验,于是编写了一本《政府信息公开申请实务指南》。

这是一本非常实用的小册子,内容包括申请人可能会遇到的困难及解决办法。详细到怎样提炼字句以免被以“咨询而非申请”为由驳回;用什么方式递出申请,以便将来在复议或诉讼的时候提供证据……我们推荐用EMS递出,因为它可以进入行政机关。还有,一定要在快递单左下角写上“某某政府信息公开申请”的字样,这样在诉讼的时候就可以作为证据……

以这本小册子为教材,我们培训了很多人和机构。

▌政府信息公开有哪些价值?

王贵松教授提到了“信息公开”在公民知情权方面的价值,我认为还有一些价值可以强调。

第一个价值是“人权”。在联合国1946年59号决议中,将知情权宣布为基本人权之一。我认为获得信息是所有权利的开始,一个人只有先获得信息,他才能进一步知道自己有哪些权利、从何而来、如何行使。

第二个价值是公民权。我们的《宪法》规定公民可以通过一定渠道关心并管理公共事务,“信息公开”可以推动这个价值更好地实现。

第三个价值在于“政府信息公开”是社会倡导的重要途径。中国有很多社会组织,当他们想开展公共倡导、公共教育的时候,往往会因为不是当事人而很难介入到具体的议题里,难以获取更多信息。

自从有了“信息公开”这个途径,一个北京的环保组织可以对山西的环境监管情况、政府履职情况提出信息公开申请。这就是获得信息的开始,如果对回复的内容不满意,申请方可以起诉或者复议。当环保组织获得并分析了信息后,就可以进行政策倡导。《条例》在此就成了一个非常便捷的工具。

这些年,我观察到越来越多社会组织以“政府信息公开申请”的方式进入公共议题,然后发起公共倡导。这个方式非常重要,因为单纯在网上发贴、搞一些行为艺术的话,会有风险。但如果通过政府信息公开的方式,社会组织就成了议题的当事人。我们培训了很多环保组织,指导他们在倡导环保议题的时候,使用“政府信息公开”。

现在LGBT群体也会采取这种方式介入公共议题,有一套申请、分析、应对的方法。比如广电总局曾在公开文件中提到“不道德的镜头”,把“同性恋”列入其中,申请人就会申请相关依据的公开,引起公众关注。我认为信息公开是民间社会进行公共倡导、参与公共决策的重要途径,不容忽视。

▌一个既好用,又便宜的工具

对于一些需要获取政府信息的职业来说,《条例》是一种非常好用的工具,比如律师。

《条例》实施前,律师在调查取证的时候,即使拿着调查取证的申请书,也会因为“领导不在”、“留个电话再联系”等理由而被一拖再拖。后来有了《条例》,在特定情况下,我会直接申请政府信息公开。记得有一次是代理一桩土地案件,我直接到土地管理部门,现场写了一份政府信息公开申请。因为《条例》规定了“15个工作日内”答复的期限,超时可以起诉,我很快就收到了回复。

据我的观察,在几类群体性案件中,政府信息公开申请已经成了律师的工作模板。在土地案件中,律师介入争议后,首先就会提出一套政府信息公开申请,包括“一书三方案”、批准文件等。在环保类案件中,一般也会提起申请。有时候记者也会用这个方法去获取信息。

政府信息公开申请的另一个优势是便宜。网上申请不需要资金投入,即使再偏远的地方也可以投递EMS。我一般不赞同网上提交,因为将来若是要起诉,还需要对电子信息进行公证等等,相对比较麻烦。我一般是用EMS申请。

信息公开申请尽管依然存在一些壁垒,但经过这么多年的观察和实践,我认为《条例》是一部非常好用的法律,它的路径十分明确,对复议、时限、答复方式等都有明确规定,非常严格。最高人民法院还专门出台了一个司法解释。

▌如何跨越信息公开申请的壁垒?

其实所有壁垒都是有办法跨越的,我们律所的信息公开申请获得率几乎超过90%。

在过程中,我们会向上级举报、申请行政复议、发起诉讼……但基本上只要到复议阶段,行政机关就会提供信息了。因为一旦复议到上级部门,上级就会把这事作为一个工作考核。这时候我们就获得信息、撤回复议了。此前还遇到过“一事一申请”的壁垒,要求申请必须要分开。我们会把每个问题打印一页纸,装到一个信封里,这样就不用耗费很多信封、投递很多次。

现行《条例》中,第13条规定“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。

我们给申请者的一个建议就是不要以“科研”为理由去申请,“科研需要”往往会被要求提供证明,但律师、民间组织没有科研这一说。我们会建议以“生活需要”为由去申请信息公开,比如我要到某地旅游,要了解目的地的空气。就我个人看来,这样要求申请者是不合理的,申请者这样做,也是在迎合规则。我认为作为公民、纳税人,他有权利了解这些属于公共资源的信息。所以我认为不应该设置这样的前提,公民本身就有获取信息、监督社会的权利,无须证明所谓的“与信息之间的关系”。

▌《条例》有哪些令人担忧的修订

直到《条例》开始修订,我有了新的担忧,因为感觉其中有两个地方很难跨越。

第一个是第36条,规定“申请人向行政机关申请公开大量政府信息,行政机关无法在前款规定期限内答复申请人的,行政机关可以延迟答复并告知申请人”。这其中没有定义何为“大量”,也没有明确“延迟答复”的期限。作为律师,很难运用那些不明确的权利,我认为这一条很不友善。

另外还有关于“三安全一稳定”的问题。现行条例中,提到“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。其表述是指公开的信息不得危害“三安全一稳定”。《条例》修订草案则变了一个说法,

第十四条  以下信息可不予公开:

(一)公开后可能对国防、外交、国家安全、领土完整、民族团结等国家利益产生不利影响的信息;

(二)公开后可能影响重大经济金融政策的有效实施、信息安全或者造成经济金融市场异常波动的信息;

(三)经地方同级人民政府确认,公开后可能在一定范围内危害公共安全、社会稳定的信息,或者涉及民族、宗教、侨胞等事项公开后可能造成不利影响的信息。

依法确定为国家秘密的信息和其他法律、法规禁止公开的信息不得公开。

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新的表述就变成了“如果信息涉及危害安全、稳定等”,相关部门可以直接不予公开。这一条规定就变成了一个否定性的前提条件,行政机关驳回信息公开申请的理由被明确规定下来,这理由却具有很强烈的任意性。它还可能会影响到司法机关。

如果申请人起诉到司法机关,行政机关可能会用这条回应司法机关——之所以不给原告公开信息,是因为可能影响安全、稳定。所以我认为修订草案里的这一修改,一方面给了行政机关不予公开的理由,另一方面也让司法机关难以应对。在将来,这可能会变成一条最大的短板,会把所有的水都漏光的那一条。

过去申请政府信息公开,很少遇到以“信息公开可能会影响稳定”为理由驳回的。我经历过一次,是在援助武汉的一个关于垃圾焚烧的公益环境案件中。我们申请公开医疗垃圾焚烧的环评报告,当地部门不公开,我们就复议,得到的回复是“环评信息的公开可能会影响稳定”。遇到这样的情况就很难破解。

因此,我认为相比修订草案,现行《条例》中关于“三安全一稳定”的表述反而更好——可以规定“信息公开不得影响安全、稳定”,但不能直接说“某某情况下可以不予公开”,这是两回事,会对政府信息公开产生很深刻的负面影响。其实,关于这次修订中明确提到的“以公开为常态,不公开为例外”,只是进一步明确了信息公开的原则,过去虽然没提,但一直是贯穿在《条例》中的。

最后,我还建议提高政府信息公开的立法层级。获取政府公开信息是一种既有人权性,又有宪法性的权利,应该上升到正式立法的高度,而不是局限于国务院条例这一层面上。

*本文为王振宇在南都观察和中国政法大学公共决策研究中心联合主办的“《政府信息公开条例》的进与退”沙龙上的分享,由南都观察整理,经王振宇确认。

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