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王贵松:以公民的“知情权”审视“信息公开”的制度实践

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)从2008年实施,到现在已经九年多。整体来讲,《条例》具有良好的实施效果,既让公民时不时地想到去申请信息公开,也让政府在公开信息问题上感觉比较头疼,这说明这个法在现实当中已经发挥了一定作用。

但在实施中,《条例》也产生了一些阶段性的问题,比如当下社会对“信息公开”的期待和《条例》规定之间的不协调;有的地方政府对信息公开工作还存在一些抵触情绪……

“信息公开”本来的作用应该在于促进政府的透明化,让行政运营得到民主监督。但在现实应用中,有的公民或其他组织把它作为救济个人性权利的一种迂回手段。实际上,个人性权利的保障本应该从行政复议、行政诉讼中获得。这些途径失败后,他们会尝试以信息公开的形式继续进行。于是就会给负责信息公开的行政机关带来一定的压力。

这样来看的话,社会对“信息公开”的期待有两种,一是政府信息的公开透明化,保障公民的知情权,这是公共的职能;一是让权利受到侵害的个人获得他们本应该在行政程序中了解的信息,这是服务于个人权利的救济。两种功能的交叉影响下,就可能使制度的运作会产生偏差,原告方就可能得不到期望的结果。

▌为什么政府会感觉为难,有的公民会感觉受到阻碍?

那为什么在实际操作中,政府有时候会感觉到为难,老百姓有时候又会认为《条例》不太有用呢?

刚才提到“信息公开”有保障公民知情权的功能,是服务于公共利益的。至于在个人利益层面,在普通的行政程序中——例如在行政处罚或者行政许可过程中——想掌握相关信息,当事人有阅览卷宗的权利。

现行立法中,阅览卷宗权主要规定在《行政复议法》里,其中明确规定了“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件”;“(依规定)申请原级行政复议的案件,由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复,并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”……此外,《行政处罚法》、《行政许可法》中也有一些暗含的意思,例如在听证程序中的“质证”规定,能为阅览卷宗提供根据,但是不够明确。

在实践当中,公民如果在涉及个人利益的诉讼中无法获取相关资料,他就可能会通过后续的行政诉讼去要求获得相关的公开信息。于是有两个途径,一是阅览卷宗,一是信息公开。二者的功能有所区别。“阅览卷宗”在一般的、个案的行政程序当中,仅当事人和利害关系人有权申请。但信息公开不是,它所服务的知情权由全体公民享有,即一般人所有,并不对申请主体加以限制。

按照现行《条例》的第13条,“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”有“特殊需要”时候才可以申请,但从理论上说,根据《宪法》保障的公民知情权,只要存在政府信息,就可以依法申请。当然,会有一些信息不符合公开的条件,比如属于国家秘密、商业秘密、个人隐私以及涉及“三安全一稳定”的信息。但这些以外的信息应该都可以公开。

在一般的行政程序中,例如申请行政许可,要看申请人有无相应的资质、是否符合法定的条件。“信息公开”的申请则不需要看个人的资质条件,而是看信息是否属于法定不公开的范围。但是按照现行《条例》的规定,在后续审查中,公民如果没有特殊需要的话,申请有可能被驳回。

▌“信息公开”和“阅览卷宗”有什么区别?

所以服务于公共利益(公民知情权)的“信息公开”和服务于个人权利的“阅览卷宗”有很大的区别。

“阅览卷宗”是一般行政程序中的附属权利,是个人在行政程序中要求公开与具体利害人相关的信息,并用以维护个人权益的一种方式。理论上,一般不说阅览卷宗是一种“信息公开”的活动,而仅仅把它看作普通的行政程序。

“信息公开”则不同,它在于对公民知情权的满足,知情权是公民拥有的独立权利,因此“信息公开”是一个维护公共利益的关键性的请求制度。

在实际运用中,用以保障知情权的“信息公开”更受关注,而“阅览卷宗权”则因为法律规定的不明确,在现实当中受到很多阻碍。因此,如果在一般行政程序中得不到充分保障,公民就有可能通过“信息公开”这一制度来获取相关信息。

▌“恶意、多次、重复起诉”有什么问题?

实践中也有一些被认为是“滥用信息公开申请权”的案例,《最高人民法院公报》上曾提到当事人存在滥用诉权、滥用申请权的现象。我认为这其中有值得商榷的地方。在一般的行政程序或者普通的行政复议、行政诉讼中,确实可能存在申请权、诉权滥用的问题。但在信息公开领域,说“权利滥用”则可能跟信息公开制度的宗旨目的相违背。

法院有时候会提到“恶意、多次、重复起诉”,这样的用词在最高人民法院判决中也多次出现。恶意和善意相对,如果不能证明申请者具有主观恶意,那申请行为就应被推定为“善意”的。法院往往不去证明什么叫“恶意”,判决里所称的“恶意”很大程度上只是“明知”的代名词——明知不能维护自己的个人性权利,还一直提起申请。

其实对于“重复起诉”的行为,司法解释中已经有明确规定——对于重复起诉的,已经立案的裁定驳回起诉。既然已经有规定,那就按规定执行,没有必要再说申请人还存在滥用诉权、申请权的问题。所以从“恶意”、“滥用”这些字眼,可以看出政府、法院对这“信息公开”申请活动的一些态度。

申请“信息公开”应该是不论主体、不论次数的。现在有关信息公开的行政诉讼中,有的会被判定为“滥用诉权”,其理由是申请人的申请不符合信息公开的立法宗旨,其目的在于给行政机关制造麻烦。另外,“反复多次”申请也可能会被认为是滥用诉权。但是这样的判断就可能跟《宪法》、《条例》所保障的知情权相违背。

以满足公民知情权为目的的信息公开,最终公开与否,判断依据是信息本身,即相关部门应该去审查信息能否公开,而不是审查申请人的资质。政府信息是公共资源,申请公开应该是不问主体、动机、目的、次数的。申请人是谁、他为什么申请信息公开、获得信息后用于何处,这些是不应过问的。一般情况下,知情权服务于公民监督的目的,还可能用于公民的生产、生活、科研中。

法院会用“轻率”、“多次”等词来描述一些申请行为。但是,要提起相关的诉讼、申请,都是有代价的,申请人要付出相应的时间,如果提起诉讼,还会有诉讼成本。因此难以说这是轻率的举动。至于对“琐碎”的判断,在一般的行政诉讼中,因为法院的运作是有成本的,国外确实有不受理琐碎之事的做法,以此避免公共资源的大量浪费。但是“不理琐事”这种观念在中国能否被广泛接受,还是存在疑问的。现在也时常能看到“一元钱”官司,公民为了看似很小的一件事情就发起行政诉讼,但他背后的诉求是他的公民权利。

“信息公开”是服务于公共利益的,我认为不存在琐碎与否。对“琐碎”的判断更多是基于个人利益的。但政府公开的相应信息,是属于公共资源,负有公共职能。我们很难说公共职能是很小、很琐碎的。一个看似很小很琐碎的信息却可能引起连锁反应,产生巨大的效应。

▌政策问题就可以随意裁量?

在现实中,《条例》的修订确实有进步的地方,比如删除了关于“特殊需要”的规定,这实际上是有利于原告或申请人的。但在征求意见稿中,也有一些模糊的地方,让人感觉对《条例》的修订不够真诚——更多是让公民去获取政府已经主动公开的信息,而在申请未主动公开信息的过程中,设置了或大或小的关卡。因此我认为,修订过程中的一些思路可能跟“信息公开”的立法宗旨本身有一些不相称的地方。

信息公开关系到公共利益,到底能放多宽,是一个政策制定的问题。在现行制度下,政府在制定政策时有它的把控。到底允许社会对政府活动有多大强度的监督,的确政策性很强。但这不等于说政策问题就可以随意处理。因为在政策之上,还有一个更高的要求,即《宪法》对公民知情权的保障,权利保障是一个法律问题,也是对一项政策合理合法性的判断依据。

本文为王贵松在南都观察和中国政法大学公共决策研究中心联合主办的“《政府信息公开条例》的进与退”沙龙上的分享,由南都观察整理,经王贵松确认。

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