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李实:2020年之后,中国能否消除贫困?

李实,北京师范大学教授,中国收入分配研究院执行院长,南都观察特约顾问

中国过去三十年的减贫效果非常显著,但是贫困问题仍很严重。想预测三年后的贫困状态,首先要了解当下。

衡量贫困的标准有很多,一种是绝对贫困标准,根据收入、消费、基本生活状态等制定。此外还有相对贫困标准,即根据整体人群收入而确定,比如以平均收入的50%作为贫困线,一旦平均收入上升,贫困线也跟着上升。

绝对贫困标准在一段时期内是不变的,相对贫困标准则会不断变动。如果一个国家整体收入高,相对贫困线就高。

此外还有主观贫困线、客观贫困线的划分。绝对贫困和相对贫困都属于客观贫困线,因为它不是贫困人口自己定的,而是政府部门、学者制定的,这些人被认为和贫困人口没有直接关系。至于主观贫困线,依据是贫困人口自身满足生活所需要的收入水平。

中国一直使用的是绝对贫困标准,比如经常提到的“年均收入2300元”。识别是否贫困,就看年均收入是低于还是高于这个标准。

▲ 按照2011年调整后的新贫困线人均年纯收入2300元的标准计算,2011年全国贫困人口为1.239亿,到2015年底,已经减少至5578万。

1978年的贫困标准是年收入100元,这个标准其实很高,当年的农村人均年收入才是131元。以此为标准的绝对贫困线一直用到了2008年,三十年间基本没有调。有所上升的是物价。1978年的100元相当于2008年的900元左右,相当于现在的1500元左右。

到了2008年,大家意识到,相较世界银行的标准,中国的贫困线严重偏低。当时,世界银行的极端贫困线是1天1美元,相当于人民币1年876元,比中国的绝对贫困线高出30%。国际社会因此批评中国的绝对贫困线太低,虽然扶贫取得了很大成果,但是低估了贫困群体。

后来,中国又引入了“低收入线”的标准,接近世界银行的极端贫困线。不管用哪个标准,中国的贫困人口都在不断下降,到2008年的时候贫困人口已经很少。到了2010年,政府提出人均年收入2300元的贫困标准,相当于现在的3000元。

根据最早的绝对贫困线,中国在2006、2007年时的贫困发生率只有2%,农村贫困人口不到2000万。根据低收入线测量,贫困发生率也才3%。贫困人口越来越少。

这时候提出了新贫困线,标准比原来高出70%,贫困发生率由3%上升到18%。要在2020年以前把这些贫困人口完全消除,确实是非常艰巨的工作。但是根据相关统计资料,即使用新的贫困线,近几年贫困人口数量下降还是比较快(因为收入增长快)。这并不一定意味着政府扶贫政策的效果非常明显,收入增长所起的扶贫效果,要远远大于扶贫政策所起到的效果。

▌贫困人群如何划分?

在部分地区、部分群体,贫困问题比较严重,比如少数民族集中区、深山老林地区。一般的农村,人口贫困发生率已经降到5%以下,中国有592个贫困县,其贫困发生率比一般地区高出很多。

使用不同的贫困标准,减贫结果也会不同。比如按新的贫困线,2013年的贫困发生率在8%;按低收入线只有3%;按相对贫困线,贫困规模会非常大,达到17%,比2007年还要高。因为收入差距大,贫困线标准就会往上移,贫困人口就比较多。

如果按照相对贫困线标准,从1998年开始,中国的贫困发生率都是在上升,不是下降,这为判断2020年以后的贫困问题提供了基本依据。

不难看出,标准不同,贫困人口变动的趋势也有所差别,所以标准很重要。世界银行最近进一步提高了极端贫困线的标准,早先是1天1美元,调到了1.25美元,现在又调到1.9美元。和中国的新贫困线相近。世界银行还建议,中国的贫困标准应该采用1天3.1美元。如果按这个标准,中国的贫困群体在20%以上,是很高的贫困发生率。当贫困线上升后,贫困问题就会涌现出来。

贫困发生率及减贫效果,很大程度上取决于贫困标准制定。贫困线定得低,减贫效果就很显著。若以最早的绝对贫困标准,中国在2002-2008年间有70%的人脱贫。但是贫困标准提高以后,减贫效果会下降,农村很多人会落到贫困线以下。

不同地区的减贫效率差异很大。政府把大量扶贫资金、资源投入到西部地区,但是2002-2008年间,东部地区减贫效果最好,西部地区反而比较差。原因在于各个地方贫困特征、类型不一样,导致脱贫效果有所不同。

如果按照地区分析贫困人口比例,西部地区占50%以上,东部地区只有14%。

不同人群的贫困发生率也有很大差异。少数民族贫困发生率明显高于全国平均水平,达到40%。另外,全国8000万左右的残疾人,估计有六七千万在农村,这部分人群是贫困人口的主体,而且儿童贫困发生率比较高,阻断贫困代际传递非常重要。

比较有意思的是,女性贫困人口和平均水平差不多。在西方社会,单身母亲比较多,而中国女性贫困很少,在农村几乎找不到单身母亲,因为女性在农村婚姻市场是稀缺资源。

▌精准扶贫的难点在哪里?

过去农村贫困发生率达50%,扶贫基本不考虑精确到户、到人,因为贫困人口集中在一个区域,基本上每个人都贫困,于是直接采取区域开发。现在的贫困人群则更像特殊人群,比如老弱病残、极端边缘地区的贫困人口。

通过区域发展来降低贫困的战略,一定程度上确实能起到很好的扶贫效果。上个世纪八九十年代贫困人口大幅度下降,可能和这种战略选择有一定关系——政府本身投入资源,以及脱贫政策的力度。

在中国,真正通过政府主导、通过资源转移的扶贫是在上个世纪九十年代后期开始的,在此之前基本靠经济增长来实现脱贫效果。那段时间因为经济增长快,农民可以进城打工,也可以把新的种植技术引入农村,所以收入增长快,脱贫效果明显。

但是进入精准扶贫阶段,这种方法就不行了。因为贫困人口越来越分散。到农村看一看,年轻人基本都出去了,老弱病残构成了贫困人口的主体,区域性发展、开发式扶贫的效果越来越差。贫困人口分散以后,怎么有针对性的使这些人真正脱贫?所以一定要先把贫困人口识别出来。但实际上,对贫困人口的识别有很大的困难。

后来要求精准扶贫,国务院扶贫办需要精确、能掌握的贫困户,所以在2014年开始建档立卡,要把近6000万贫困人口从分散的地方精准地识别出来。从2014年开始找,2015年形成了一套数据,2016核查了一轮,看看有没有该进来的没进来,不该进的进来了。经过了一次大规模调整后,把一部分不该进来的人又移出去了。

扶贫攻坚战已经打了很多年,估计会再打三年。运动式扶贫方式有一定的效果,不管怎么说,贫困人群得到了各种好处。但从效率来说,用1000亿做好还是用5000亿、1万亿做好,是不一样的。不仅要看效果,还要看效率。

现在来看效率是个问题,可能有点过度投入。大量乡村干部派下去,基本在路上、在填表、在开会汇报,还有做各种各样的展示牌,确实浪费了大量社会资源。有时候我反过来想,中国的公务员队伍是过剩的,剩余资源利用起来也不一定是坏事。乡村干部一门心思考虑扶贫问题,不去干其他事情,也可能有积极作用,实际当中到底怎么样需要多看看。

▲ 据“新华每日电讯”,为了“精准识贫”,一些地方在流程管控上下足功夫,过分强调“留痕”,要求基层对各个环节严格把关、层层签字画押。为摸清贫困户底数和方便督促检查,还精心设计出一式多份的表格,填报内容列得细而又细。其结果是,精准识贫变成了“精准填表”。有位驻村第一书记算了一笔账:全村130家贫困户,每户的扶贫统计表均为一式4份,每份表格他需要在4个不同的地方签上大名,仅填写一遍他就需要签2080个名字。 © 新华每日电讯。

▌贫困可以消除吗?

最后,2020年中国是否能消除贫困,取决于到时候是继续沿用既有扶贫标准,还是建立新的扶贫标准。如果按照现有贫困标准,到2020年以后消除绝对贫困没有太大问题,当贫困发生率低于1%以后,基本就算消除贫困了。当然,这里头还有其他配套措施。

新的扶贫标准可能是相对贫困的概念,也可能是多维贫困的概念。经济发展到不同阶段,对贫困理解就不一样,贫困标准也会发生相应变化。如果采用多维标准,或者再提高贫困标准,消除贫困就变得非常困难。如果采取相对贫困标准,更不可能消除贫困,因为相对贫困是伴随收入分配不平等而来的贫困,只要存在社会不平等和收入不平等,相对贫困就会存在。

欧洲国家都采取相对贫困标准,贫困发生率基本在13%。一个社会永远消除不了相对贫困,只能制定各种各样的再分配政策、保护性措施,帮助相对贫困人群跟上社会发展节奏,使他们的经济状态不至于不断恶化。

即使消除绝对贫困,也要有制度设计。即便按照现有的绝对贫困标准,如果贫困人群瞄不准,还会漏掉很多人,所以制度设计非常重要。

我认为,贫困需要分类——是有一定劳动能力还是完全没有劳动能力,是暂时性贫困还是永久性贫困,是跟社会保持联系还是跟社会隔绝……不同类型的贫困采取不同措施和帮扶政策,要有非常好的制度设计。

当然,把握帮扶的力度非常重要,既要能够解决他们的基本生活困难,又不能让他们过度依赖,而是要形成自身发展的动力和能力。

*本文为李实在南都观察和文化纵横杂志社联合主办的“如何应对‘新贫困’时代?”沙龙上的分享,由南都观察整理,经李实确认。

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