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首富的扶贫小目标,14亿元能干些啥?

作者:李小云,勐腊小云助贫中心发起人,中国农业大学教授,南都观察特约顾问、

我听说了万达14亿元的丹寨扶贫,最近又看到它发放5000万扶贫基金的消息。联想到了我一直关注的公益如何解决社会问题的路径问题。

王健林的14亿元能解决多少社会问题?(王健林2014年第一次与丹寨政府签下了一笔投资10亿元的包县扶贫协议,后来经调整,将扶贫资金增至14亿元。其中3亿元捐建职业技术学院,6亿元捐建一座旅游小镇,5亿元成立一支丹寨扶贫专项基金。)

我曾经说过,“公益组织能不能减少一点直接的发放型(如现金、物资)的救助公益?”不是说救助不重要,及时有效的社会救助无疑是公益的重要工作。但是直接的救助性公益会助长社会在救助方面对公益资源的依赖,也催生了对被救助群体的过度消费和被救助群体的不断再生产,甚至还由此造成了极度悲情渲染下的盲目捐赠,以致于有人利用社会悲情和慈悲进行不法活动,导致公益信用危机。

▲ 2016年的“罗尔事件”拷问直接的救助性公益。罗尔事件法律疑云,金锦萍详解六大问题 © 视觉中国

不同的是,方案公益瞄准社会问题的根源,依托创新寻找社会问题的根本解决方案。这样的公益将捐赠稀释并融汇到问题的解决方案中,把公益产品转化为非竞争性的公共产品,极大缓解了传统慈善可能引发的捐赠和接受之间的道德张力,降低了捐赠的道德异化倾向,提升了公益领域的知识生产能力和公益产品的知识含量。

应该说现代社会的问题远比传统社会更复杂,方案公益也自然成为了现代社会通过公益解决其问题的有效形式。比尔盖茨先生在其基金会中倡导和实施的一系列公益实践、国内如儿童营养午餐等众多公益创新,都是方案公益的典型代表。我对于万达在丹寨扶贫的细节尚不了解,无法进行客观评价,但从设计和初步效果来看,在“方案公益”上,这是公益资源在扶贫领域大规模投放的创新尝试。

▌现金转移式扶贫可持续吗?

万达集团在丹寨设立5亿元专项扶贫基金,每年保底5000万元用于现金转移式扶贫。以捐赠性公益资源保底运作,这算是国内以这种方式扶贫的最大规模尝试。

就公益资源的供给来讲,这是公益界普遍的实践做法,也是现代公益借助资本市场确保资源永续供给的可行方案。从这个角度来看,万达与其他公益基金的做法并无太大差异。当把基金收益较大规模地用于现金转移,从而开展扶贫工作时,万达具有先导性,但也可能会引发一系列问题。

第一,现金转移式扶贫的效果取决于以下几个条件,一是目标群体应是社会中最困难的那部分,无法通过竞争性就业或自我就业维持自身福利;二是要在社会学和技术层面具有严格排他性的、没有争议的标准,如五保户;三是对目标群体要有严格的准入和退出机制,也就是要有一个机制来评价和监测每一个受助人的福利和收入变动,如德国的个人收入和就业监测系统。

万达分红的目标群体中包含了一部极为贫困的人,但也外溢到了所有“贫困人员”。在上述条件不具备的情况下,实施现金转移,即便资源供给可以持续,但过大的群体规模依然是个挑战——一是削弱了到达每一个人的救助强度;二是由于针对“所有贫困人口”,进而诱发“挤入”和“搭便车”等救助目标异化的情况,导致道德风险和社区秩序紊乱。低保政策和其他扶贫政策之所以出现问题,核心也在于此。

▲ 2016年12月,福建省纪委通报8起扶贫领域腐败问题典型案例,涉及优亲厚友的“搭便车”行为。李小云:低保政策能消除贫困吗?

第二,公益资源用于现金转移扶贫,即便是严格瞄准了极少数的群体,但仍需要考虑针对这个群体的其他资源供给。如果万达的现金转移资源不是稀缺资源,那么从公益角度讲,这个资源使用的意义就不大。假定万达只为农村极少数的五保、残疾等人口提供救助,那么,国家在这方面支出的资源并非稀缺,关键问题是执行的效率和效益不好。万达如果能够解决效率和效益问题,意义将会更大。如果把目标群体放大到所有贫困人口,那么万达的资源就具有稀缺性。但是当把所有贫困人都作为现金转移目标时,这种稀缺资源的竞争性会急剧上升,而出现道德风险问题。

▲ 各地政府在扶贫方面已有支出。据新华网报道,河北将突出重点区域脱贫攻坚,对5000个贫困村每村支持50万元,并建设4000个光伏扶贫电站、550个旅游扶贫重点村,加快贫困户脱贫步伐。

第三,贫困地区需要救助的群体数量的确远远超过现有资源供给所能覆盖的数量。从这个意义上说,万达的扶贫基金属于补充性资源。作为补充性资源的使用方向,一是去覆盖那些没有被覆盖但实际应该被覆盖的群体。这一点非常有意义,因为毕竟万达还不能覆盖全国,如果探索出与其他资源配合、覆盖需要救助群体的路径,可以给其他公益组织提供经验和模式。

另一个使用方向则是增加已有资源的强度——对资源不足、支持力度不足以帮助目标群体抵御风险的部分,进行叠加支持。这样的支持同样有意义,因为需要界定救助额度和风险抵御之间的关系。但是,在现有体制下如何做到补充性公益资源的有效使用,难度很大。正因此,建立一个目标精准的操作性制度,成本很高。万达如果能在实施过程中支持所在地区建立相应的监测机制,对全国的扶贫会有很大的意义。

▲ 在现有体制下,因为“扶贫时限”和“政绩”等原因,难以对困难群体进行精准的检测和支持。据新华网,在西部某县,当地政府急于出扶贫成果,硬生生把一个普通养殖大户通过虚假材料包装成“扶贫大户”,结果不但扶贫没效果,反而弄得该养殖户负债累累。

上述看法并不必然意味着万达的现金转移扶贫不可持续。万达的实践才刚开始,不能给予任何定论。随着经济社会的发展,社会中一定会有处于最底层的群体无法通过竞争性的经济活动维系自身福利。而社会总需要对他们加以保护,这就是保护式扶贫,现金转移是保护式扶贫最为简便的方式。但目前的挑战在于,一方面保护式扶贫的资源不足,另一方面保护性政策严重碎片化,漏出和外溢严重。

而开发式扶贫一方面包含了不具备开发能力的群体,造成了资源的浪费,另一方面补助资金大多采用实物发放(如给几头猪或羊、作物种子),在瞄准上同样存在类似低保的问题。

随着农村社会分层的日益明显,需要考虑严格界定保护式扶贫的目标群体,缩小范围,同时提高保护的强度,强化瞄准机制。政府的金融和财政资源可以学习万达基金经营的思路,通过资本市场的增值来确保资源供给的可持续性,从而减轻财政支出压力。同时,对于开发式扶贫对象,则需加大非竞争性公共产品的供给,重点放在消除贫困农户在市场中收益增收的障碍上(如制度性、结构性的障碍),在开发式扶贫中逐渐弱化瞄准机制。万达丹寨扶贫的意义恰恰在于它的实践触及到了目前扶贫的一些根本性问题。

▌万达产业扶贫:社会企业扶贫的方案?

依托产业扶贫是全国各地精准扶贫的主要举措。对于具有开发能力的贫困人口而言,即使他们的收入低也不应该实施现金转移扶贫,只能通过个人努力和市场的机制。但是,产业扶贫普遍陷入了“产业选择悖论”和“农户市场困境”。扶贫产业大多集中在传统农牧业,而且主要还是初级生产行业。经过几十年的发展,农产品已经呈现严重的过剩,继续依托这些行业所能产生的利润很低,规模越大风险越大。

由于大多数农产品的价格渐渐逼近农户生产成本的门槛,有的甚至低于这个门槛;也由于缺乏挖掘地方特色的产业开发能力,加上扶贫任务的时间倒逼,地方政府很难开发出具有高价值的产业,扶贫产业开发大多陷入“产业选择悖论”。如果是有潜力的产业,而农民无法进入广阔的市场,天生在市场中的企业便成了地方政府完成脱贫任务的希望。

但是“农民市场困境”恰恰为企业过多占有的价值链份额提供了合法的依据。也因此,在很多“公司+农户”的扶贫中,贫困户收益的增加强度有限,不足以帮助农民越过贫困陷阱。

万达产业扶贫没有按照预先的设计去养猪、种茶,显示了它在扶贫产业选择上的智慧。选择旅游显然把握了能产生高收入这个关键。特别是选择这个产业链上的农民都可以受益,从而在价值链整体上拓宽农民收益的范围。这不是一个瞄准性的项目,而是个机遇和能力的竞争性项目。

各地类似的创新很多,但万达将公益资源投入到旅游产业,突破了“产业选择悖论”。这样的产业当然也有风险,一旦经济受到影响,旅游一定受冲击,但就其所扶持产业的前后变化而言,万达经历了产业创新的选择过程。

▲ 在2016年10月的“全国脱贫攻坚奖表彰大会上”,万达集团董事长王健林获得了创新奖,恒大集团董事局主席许家印和苏宁控股集团董事长张近东均获奉献奖。 © 高宇阳

丹寨旅游小镇不是一个企业的商业性开发,而是一个扶贫开发。这一模式实质上是较大规模的社会企业的扶贫尝试。如上所述,由于不对等的权力关系,“公司+农户”的形式占有了过多的产业价值链的份额,但是我们不能要求一个企业放弃追逐利润的激励。因此,产业扶贫需要一个不同的市场机制。社会企业创新可以很好地突破“农民市场困境”这一难题。

万达利用其地产经营的实力,将丹寨旅游小镇打造成盈利的商业企业。但是三年后交给地方将如何运行?如果不按照社会企业的模式,有的地方再转交给私人经营,那么就会出现很多的问题。这些问题还有待进一步的暴露和解决。

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