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王军:网约车难逃枷锁?

作者:王军,中国政法大学副教授,南都观察特约作者

一、“合法发展”还是“合法死亡”?

10月8日,北上广深四城市的网约车管理细则草案同日公布。9日,天津的草案也公布了。五个城市的细则从车辆标准、司机资质、平台条件、申请程序、保险要求、顺风车限制等方面,细化了交通部等七部委7月底公布的“网约车暂行办法”。

但是,人们很快发现,这几个城市的细则草案如果就此生效的话,一度给普通民众带来出行便利的网约车将一去不复返。代之而起将是一种使用移动互联网预约的出租车。它们高端大气上档次,但运价也必定较高;它们的数量将受严格管控,因此人们将重回越是急需越是无车可约的境地。

曾经欢呼7月底的新规使网约车“合法化”的人们傻眼了,这分明是网约车的“不合法化”嘛!于是某著名企业家的那句话浮现眼前:“有时候,打败你的不是技术,可能只是一份文件”。

根据滴滴出行的估计,目前在上海从事网约车服务的车辆中,符合上海细则要求的车辆不足1/5;上海“已激活的41万余司机中,仅有不到1万名司机具有上海本地户籍”,也就是说,只有不到2.5%的司机符合户籍要求。北京、天津的情况大概也好不了哪去。

▲ 网约车出行已经成为一种趋势,图为2015年8月7日20时,滴滴打车生成的北京市区用车数据热力图,颜色越深代表数量越多。 新华社

如果现在跑网约车的车辆绝大多数都不合格,那么未来的高大上的网约车从哪里来?哪些公司将获得份额?如何分这块蛋糕?这块蛋糕究竟有多大?这是细则制定者们留给公众的智力题、想象题。

为什么要如此限制网约车?看看细则制定者发布的理由吧。

二、为什么网约车司机必须有本地户籍?

北京交通委解释说:“设置户籍门槛有四个原因,一是要符合北京发展定位。二是治理‘城市病’、疏解非首都功能的要求,而北京‘城市病’的主要原因之一是人口无序过快增长。三是治理交通拥堵的要求。四是根据政策要求,北京要适度发展网约车。”

交通委的解释比较“原则”,一位“不愿具名的交通专家”进一步解释道:户籍限制“主要是考虑网约车服务的安全性和本地的人口调控政策。网约车如果在这些大城市放开从业人员的限制,就会对周边的劳动力有虹吸作用,吸引大量劳动力涌入大城市,以开网约车为业。这不符合北京等城市的人口调控政策。”

▲ 网约车平台最初从对出租车的“移动互联化”起步,后逐渐发展出“专车”、“快车、“顺风车”等形式。有人以“专车司机”为职业,促成了劳动就业。图为2014年,记者在北京使用手机软件叫车。 新华社

如果理解无误的话,理由主要是三点:控制城市人口总量、提升网约车服务安全性和治理交通拥堵。但这几个理由无一经得起推敲:

其一,如果要通过限制从业人员户籍来控制北京市人口,那么,不仅应限制网约车、出租车司机的户籍,其他行业(尤其是专业技术要求低于司机、连资格证都不需要的岗位)也应该限制;如果其他行业不限制,单单限制出租车、网约车,道理何在?

其二,本地司机服务就安全?这是本地人“跑得了和尚跑不了庙”的传统观念的最新版本。事实上,京沪两地一直要求出租车司机有本地户籍,但出租车同样会发生司机侵害乘客的案件。而两年来的实践经验表明,由非本地人驾驶的网约车,服务质量远远高于本地人驾驶的出租车。说到底,网约车安全不安全、服务好不好,和司机的户籍没有关系。

其三,户籍控制有助于治理交通拥堵?北京市交通委一直认为网约车是近两年来增加本市交通拥堵的重要原因。交通委公布的“拥堵指数”显示:从2014年8月份以来,拥堵指数较上半年大幅增加,而这一时间与当时滴滴专车在北京大规模出现的时间相吻合,而2015年6月份,交通拥堵指数又同比上升了31.5%,这一时间段与滴滴快车在北京出现的时间相吻合。 “吻合”就是有因果关系吗?有网友对此调侃道:“由于太阳每天基本五点左右开始落山与拥堵大规模出现时间吻合,太阳落山与拥堵出现时间吻合”。难道我们能因此就可以说太阳落山是造成北京拥堵的原因?

▲ 北京2014、2015年高峰平均交通指数。 北京交通发展研究中心

实际上,仔细看交通委给出的“拥堵指数”柱状图,其实连“吻合”都谈不上。所谓的“拥堵指数”并非一路上涨:2014年8月滴滴专车上线,9、10月“指数”是6.6,11月却下降为4.9,2015年5月指数比上月又有微降。春节期间下降容易解释,11月和5月的下降如何解释?“拥堵指数”与网约车的相关性究竟在哪里?依靠这样一个含含糊糊的短期数据,就制定严重限制公民就业资格的法规,如何能取信于民?

交通拥堵的治理,除了在车辆总量上实施科学的一体化控制外,主要应当依靠精细化的管理和认真的执法。不在管理上下功夫,放松甚至放弃执法,而依靠简单、粗暴、片面的数量限制减少交通压力,是不可取的“懒政”。

如果说要求网约车须为本地号牌车辆,是为了和现有的限号、现行规则符合,适量限制外地车辆滞留本地,有一定合理性和公平性的话,限制司机户籍则找不到一点合理性。这种对外地人就业资格的歧视,是对公民宪法劳动权的法律限制。根据《立法法》,地方政府的规章根本无权设定此等限制。实际上,这一就业歧视直接违反了《就业促进法》和《行政许可法》的具体规则。

三、为什么抬高网约车车型?

以北京为例,细则要求从事网约车的车辆需是5座以下小客车,排气量不小于2.0L或者1.8T,车辆轴距不小于2700毫米,新能源车不小于2650毫米。其他城市的细则中也有类似规定。北京市交通委对此的解释是:“一是为了满足北京的节能减排要求,另外也是为了保证网约车在车辆上与巡游车有区别,而轴距的要求则是希望保证网约车的舒适性。”北京工业大学教授陈艳艳进一步解释说,“对排放和轴距的要求,是一脉相承的,主要是为了使用网约车和巡游车错位发展,网约车定位要高于巡游车,从其车辆的排量和轴距上给予硬性指标”。

规定车辆的各种参数是为了保证网约车的“舒适性”?这又是一个为民做主、越俎代庖的极端自负的想法。正如评论者陈兴杰所说,“乘客舒适不舒适,不是乘客说了算吗?什么时候轮到官员呵护?这种理由都能成立,政府部门是否能以‘菜不好吃’(为理由),随意关掉小餐馆?”

很显然,对车型的规定是为了区分网约车和现有的巡游出租车,而刻意将网约车定位为中高端车,又显然是在保护现有巡游出租车免受网约车竞争。规定网约车的车型下限就像国外某些城市曾限定出租车运价的最低价,都是为了限制而不是鼓励竞争。

国务院“指导意见”和交通部“暂行办法”的确要求网约车“差异化”发展。但是,“差异化”并不是“高端化”。公众的出行需求是多样的,需要有区别的车型和服务。不仅“商务人士”需要网约车,普通百姓也需要,也有权享受网约车。“公交优先”难道就意味着普通百姓只能乘坐公共交通工具?细则刻意将网约车定位于中高端车型,从而抬高其运价,实际上是政府强行按居民收入水平分配消费品。商家可以实施价格上的差别对待,因为毕竟市场上还有其他竞争者约束,但政府法规如此嫌贫爱富,对普通百姓来说,则是一种难以抗拒的制度性不公。

“差异化”的网约车的档次,可以比出租车高,也可以比出租车低,也可以同一档次但有所区别。“多样化”和“差异化”服务,绝不等于强制公众只能消费“高大上”的、昂贵的网约车。地方细则强制网约车高端化是对国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》提出的“差异化”要求的曲解。

四、不应将出租车行业改革孤立出来

中央政府深化改革出租车行业的政策目标,是要通过改革,革除出租车行业多年以来的积弊。同时,借助近年来迅速崛起的移动互联网等信息技术和网约车新业态,推动出租车行业的创新发展和结构重组。

国务院《指导意见》为改革设定了多重目标,新业态要大力发展,传统业态也要升级转型,要满足人民群众的出行需求,也要注重行业的结构布局和长远发展。更重要的是,网约车新规、出租车行业的改革,都应该放在当前国家经济增速放缓、增长模式转变的大背景中来看,而不是将出租车行业改革孤立出来、逆潮流而动。

地方政府制定网约车细则,首先应该注重各个政策目标的平衡和联动。现在看来,京沪深等地的细则征求意见稿,过多地偏向于保护原有出租车行业的市场份额,不惜限制新业态发展,限制公众出行需求的满足,使得网约车几乎完全复制传统出租车体制。不合理地压制服务供给,人为制造服务短缺,不仅使得网约车这种新业态“合法死亡”,使民众重回“打车难”时代,而且也将导致低档次黑车重新抬头。数量管控表面上维护了原有出租车企业的市场份额和行业秩序,实际上无助于解决行业稳定的问题。要求司机有本地户籍,表面上给本地人增加就业机会,实际上是极不合理的就业歧视。这种规则也很难执行,由此产生的混乱、腐败和不公平都将对社会产生持久伤害。

政策制定者不应当只看到新业态对传统行业的“颠覆”,而无视当前经济增速放缓、增长模式转变的大背景、大趋势。网约车事实上改变了出租车行业的格局,便利了出行,降低了普通群众的交通成本;私家车分享闲置运力,节约了资源;网约车还给成千上万的家庭提供了收入和就业机会。这些对于缓冲当前的经济压力,降低市场运行成本,促进行业结构转型升级,都具有积极意义。

总之,地方细则应充分权衡各方面的利益,顺应大趋势,不能顾此失彼、以偏概全,过度偏向个别行业的既有利益,而损害更广大公众的正当利益。

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