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贾西津:《慈善法》落地将带来哪些变化?

编者按

3月16日,《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)在两会上获得通过,并将于9月1日正式实施。从5月开始,一系列配套文件陆续出台征求意见稿,这些细则直接关系到《慈善法》如何落地。

8月21日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称《意见》),两办发布文件,在行业内尚属首次。

南都观察采访了清华大学公共管理学院副教授贾西津,她谈了《慈善法》配套文件的进步与不足,以及社会组织的未来发展空间。

贾西津,清华大学公共管理学院副教授。

创新空间可能被压缩

这三个条例目前的征求意见稿,与《慈善法》相比,总体上都是回缩的,这也是必然。

《慈善法》对于慈善组织的界定、登记,都规定得比较宽泛,到了三个条例,以及相关的办法、意见,因为要基于现实的管理,能够开放的程度必然是大大回缩,这通过慈善组织直接登记的范畴就能体现出来。

《慈善法》没有明确慈善组织具体的登记,而是把具体登记赋予了三个条例。现在的条例和意见都会有一个描述性的倾向,罗列了具体哪些类型的慈善组织可以直接登记,除此之外还必须要业务主管单位,依然实行双重责任的管理体制。其实这样对地方有限制,会压缩改革创新的空间。

之前上海、广东地区的改革,就会远远超出条例和意见的范畴。原来有很多基金会都已经直接登记了,条例和意见通过之后,早先直接登记的一些组织,是不是会因为不符合新的条例反而要重新去找业务主管单位?

三个条例里,我认为《基金会管理条例》问题最多,因为它把原有的公募和非公募框架打破了。本来非公募基金会是近年发展最好的,但是现在必须要首先认定为慈善组织,多了很多责任,却没有增加什么权利,同时注册的资金门槛也提高了许多。社团条例修订得最好,比之前放得更开,直接登记也有可能。但是社团范畴中没有包含的环境保护组织,之前在很多地方直接登记的环保组织,现在是不是还得找业务主管单位,是个问题。

慈善组织权利小,责任大

权责对应是法制治理的一个最基本的原则,如果我没有任何权利,那就不能赋予我责任。现在的《慈善法》更偏于对社会组织增添更多责任,但权利不太对等,同时行政部门的自我赋权比较多。

欧美的一些慈善组织,为什么对它的监管特别严?因为它的权利非常大。有免税资格,有大量的公共资源可以吸纳,开展公开募款。同时它必须承诺要公开透明,接受各方的监督。但是中国的问题是,在具体实施的时候,没有注意到权责对等。也就是在权利还没有实现的前提之下,先把责任架上了,这在《慈善法》里体现得很明显。

在现在的法律下,作为一个慈善组织,还要专门去申请免税,还要专门去申请募款资质。我们的问题在于,这些权责没有做通,没有做到对等,一个法律概念出现,没有特定权利的内涵,但是有很多特定的义务,这就不平衡。现在三个条例的修订草案对三种类型的社会组织而言,都会出现一个普遍的问题,就是加大了很多责任,但是并没有加大权利,于是就会出现过度负担。

再比如之前说的基金会。现在对有公募资格的组织有更严格的要求,但是对没有公募权的基金会,也加了很多责任。

目前的修订草案对行政部门的赋权也不太合法理。一个普遍的问题,就是加大了登记管理机关的行政权,这些权利有些属于行政处罚,应该由公安部门执法,比如约谈、扣押、查封、对财产的处置,一个部门可不可以这样赋权给自己?这会涉及到可能的权利滥用。

三个条例的修订草案里都把党建写了进去,实际上不是所有组织都符合条件。几个非党员为什么不能成立一个社会组织呢?先把它写到组织的基本条例里面是不合适的。

五重许可,重重审批

现在给社会组织规定了一些义务,但是每一项权利都要另行许可。我梳理了一下,一共有五重许可。从成立开始,第一,要先成立一个法人身份,选择组织形式;第二,要决定是否作为一个慈善组织;第三是要在两年以后决定要不要申请公募资质;第四是组织自己的免税资质;第五是给捐赠者的免税资质、税收抵扣资质。

每一重许可都是后面的前提条件,都需要一次审批。每一次审批增加了一重责任,但权利含义却不是特别清晰。比如慈善组织的身份认定,剥离了公募权、免税权等,慈善组织本身没有权利,只是一个合法身份。当然这个身份在中国意义也很大。

一个社会组织要满足这五重条件,还要依据不同的法律来进行审批,这些法律相互之间还可能会有冲突。有的国家就很简单,一个慈善号,意味着所有的权责都含在其中了。

条例规定太具体,一刀切易僵化

目前配套的条例涉及了太多具体的规定,这种一刀切的方式很容易让社会体系僵化。有大量的条款属于组织的自我治理,这些是组织自己的章程应该决定的事项,如果都统一写到条例里,就会变得均等化。比如基金会的副理事长设几个人,开会的方式,委托人能接受几个人的委托,对独立监事的具体规定,很多。

在《慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用标准》的征求意见稿里,还是以数字限定公益组织的开支为主。这些具体到不同规模组织的不同管理支出数字,没有合理依据。组织差异太大了,实际上这些条款可能会对一些组织要求过严,对另一些又过松,这不应该是由一个标准去规定的。

如果按照市场运作的思路,第一是要真实,第二是有竞争,这样就不会出现不合理的、非常怪异的现象。法律应保障各方充分真实的交往,惩治非真实的情况。竞争促进市场形成合理的平衡。但现在社会领域还不能接受这个思路,还有点像原来的产品定价制,我这个东西很重要,所以我得把价格定下来,盐米面油多少钱,我给它一个上限,但其实那个思路是不太对的。

网络募捐平台遴选制进步很大

民政部这点做得好,把《慈善法》的“指定募捐平台”变成了遴选制,首批遴选了13家。这实际上是把平台开放了,而不是自己指定一个网站。它把《慈善法》看似缩小的规定又推回到社会去,这一步做得特别好。

民政部态度开放,过程公开

在9月1日《慈善法》实施之前,民政部非常积极配合推进这些条例、意见的出台。因为《慈善法》所有规定要靠这些来落实。虽然现在限制有些过度,但民政部在整个过程中非常开放,各个级别的官员对接学者、机构,召开专家会,大量听取意见,包括看网站上的意见,把所有的意见一条一条整理出来,过程全部公开。

有一些问题确实是观念上的原因。中国目前的治理还是政府主导,民政部也需要考虑其他部门的沟通和说服,同时也会考虑自己的责任风险。比如说,如果是直接登记,《慈善法》把所有的监管赋予民政部门。这不像工商登记,登记完了,贪污诈骗跟这个部门没多大关系。如果有一个社会组织出事,民政部门的直接登记是有责任的。现在这个体制就是赋予了社会组织登记部门过度责任,就要承担相应的风险。另外,其他政府部门,以及社会公众对慈善行业的认识,也共同决定了目前《慈善法》能达到的水平。

两办意见是重要共识

其实中办意见是非常重要的。因为现在不管是《慈善法》,还是三个条例,都有解释的空间,那么这个意见相当于给了一个操作性的解释。比如意见提到的直接登记范围,等于提供了解释依据。

有大量的草根组织对两办这个意见感觉到很多压力,因为加强管理。但是对民政部门,这是一个重大的利好消息。民政部门会非常希望借助这个机会,能够把社会组织发展中的声音,传递给更多部门,达成共识。

我对意见的解读,分三个层次,第一,两办发出,说明这是一个共识。虽然说这个共识在社会组织看来是非常非常低的层次,就是我们要促进社会组织发展,而其中大量的理念还不能充分适应社会组织发展程度。但就是这个很基本的、简单的东西,在体制内的共识,并不容易,原来是没有的。对很多部门而言,原来没有这样的认知,所以这个事情本身是有意义的,要给它一个肯定。 

第二个它提到了改革体制。我们怎么在共识之上实现发展,要改革体制,它意见非常明确。至于怎么改革,表述上也有要更多管理的,也有要更多促进的,我数了,有11点是属于促进性的政策。也有更多限制的地方,这要看我们更多看到限制,还是更多抓住改革创新的合法性。

第三,它跟社会组织发展的现实水平的确有落差,很多认知是没有看到社会组织发展的逻辑、程度和多样性的,里面有很多限制点,是跟现实不相适应的。我们看到落差,怎么推动?各地体制内外都有改革者,可以抓住改革的契机,只要不是非常断裂性的清理整顿,社会组织总会找到自己的办法,往前走。地方政府如果认知更到位,可以给更多促进,各地还是会有一些自己的创新空间。


 

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