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儿童保护:政策已经前行一步了,社会意识还差一步

· 本文由南都公益观察特约韩晶晶撰稿
 
 
又见六一,每年的这个时候,儿童保护的话题都会被提及。既有对儿童成长的担忧,也有对现实的不满,还有对美好未来的期待。
 
究竟现在,中国的儿童保护政策到底进行到了何种程度,有哪些令人失落的地方,又有哪些让人振奋的改变?
 
作为一名从事儿童保护工作十年的专职律师,我有幸见证并参与了一些我国儿童保护重要政策的制定,在推动个案的解决时,以及通过近些年来频频出现的儿童遭受严重伤害的悲剧中,也感受到了该领域现有规定仍然得不到落实以及某些制度的欠缺。
 
回顾近些年来中国儿童保护的发展历程,可以看到总体而言是在逐渐进步完善。尤其是自2013年到2016年这三年来,儿童保护发展的新政策不断出台,让人振奋,有些政策在中国儿童保护的发展历程中会有里程碑式的意义,填补了多年的空白。同时也需要看到虽然近年来制度发展比较迅速,但是与域外已经发展了百年以上的儿童保护制度相比,我国制度化的儿童保护发展路程并不长,仍然处于夯实基础的开端阶段。在这一关键时期,科学的理念引导以及基础性的配套制度将起到至关重要的作用,将很大程度上决定我国儿童保护的未来走向。
 
如果深入审视近三年来中国的儿童保护制度发展,可以归纳性的提炼出以下最重要闪光点,这些进步值得称赞,也奠定了中国儿童保护制度进一步发展的基础:
 
01、近两年来出台的立法已经鲜明的闪现了儿童保护的视角
 
儿童保护视角要求在立法、司法、政府部门以及相关组织开展工作时,只要涉及到与儿童有关的事项,均能够考虑到儿童的利益,将儿童的权益予以优先保护。因此,儿童保护视角并不仅仅是从事儿童保护专业人员的事情,而涉及到不同的部门及机构。在立法或者修法时,充分考虑到儿童更是至关重要,因为这涉及到立法上的根本保护,是对所有儿童的保护。
 
我们国家已经制定了专门的未成年人保护立法即《未成年人保护法》,在相当一段时间内,一些立法部门在开展相关法律的制定、修订过程中均认为有关儿童保护的问题可以等待专门立法的完善予以解决,但是这种情况近两年来却发生了改变,最直接的体现是《刑法修正案九》和《反家庭暴力法》的出台。2015年通过的《刑法修正案九》中相关条款的修订体现了国家立法机关运用刑事手段保护儿童的积极态度,如加强对幼女的保护,取消了“嫖宿幼女罪”;考虑到儿童等弱势人群无能力告诉的情况,将虐待儿童的犯罪由自诉案件改成了公诉案件;增加罪名惩处伤害儿童的行为,如增设了虐待被监护、看护人员罪,为了加强对已满十四周岁不满十八周岁男性未成年人的保护,将强制猥亵妇女罪改为了强制猥亵他人罪,将校车超速超载行为追究刑责,保障学生的人身安全。2015年通过的《反家庭暴力法》明确要求“未成年人应当给予特殊保护”,同时该法设置了针对未成年受害人特点的家庭暴力案件预防和处理制度,例如强制报告、临时安置以及撤销监护人资格等。这两部法律的相关条款表明了积极的信号,儿童保护的国家职责已经开始通过技术设计在立法中予以体现。
 
02、实现了制度性的转变,将家庭内的儿童纳入国家和公共保护的范围内
 
在国外,“儿童保护”(child protection)是作为特定的专业用语出现的,范围比较狭窄,主要是处理儿童遭受父母监护人等虐待或者忽视的制度。该制度构成了域外整体儿童保护制度的最主要内容,其理念基础是家庭保护是儿童保护最基本的要求,所以国家必须守护好儿童在家庭中安全健康成长的底线,及时干预父母的监护侵权行为。而在我国,保护儿童在家庭内免遭父母等监护人等暴力伤害、虐待以及忽视等侵害行为的制度长期以来却不存在,可现实中这样的案件却被频频发生。根据北京青少年法律援助与研究中心发布的《未成年人遭受家庭暴力案件调查和研究报告》的统计,2008-2013年六年间媒体总共报道了697例未成年人遭受家庭暴力的案件,其中80%左右的未成年人死亡或受到严重伤害,死亡比例占到了51%。
 
直到2014年12月份,随着最高人民法院、最高人民检察院、公安部以及民政部联合发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》,应对该类案件的制度性处理措施体系得以建立。有专家认为这是“激活沉睡28年法律条款、开启未成年人保护历史新起点”。该意见列举了监护人侵害未成年人合法权益的情形,包括性侵害、出卖、虐待、遗弃以及暴力伤害未成年人等需要给予行政保护和司法保护的情形,系统的规定了处理该类案件的流程,包括报告和处置、临时安置和人身保护裁定、申请撤销监护人资格诉讼以及撤销监护人资格案件审理和判后安置。该政策的出台标志着国家将对儿童起到最终的防护作用,儿童不仅仅是家庭内,而是国家和公共保护的对象。而该理念以及政策的转变正是多年前很多国家儿童保护体系迅速化发展的起点。
 
03、注重回应儿童保护的热点问题,通过政策规定的出台加强对重点儿童群体的保护
 
近些年来,农村留守儿童、遭受性侵害的儿童保护、校园欺凌等问题成为了社会关注的热点问题,引起了社会的热议。针对这些问题,国家均作出了回应,响应了社会的呼声,或者出台法规政策,或者要求切实采取行动予以应对。例如,在一些留守儿童的悲剧案件发生后,2016年2月国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》,这是中央政府第一次发布全面关爱农村留守儿童问题的政策,通过明确相关部门、机构及人员的责任,为建立留守儿童的有效保护制度提出了层次化和系统化的路径;针对儿童遭受性侵害的问题,2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部以及司法部发布了《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》,该意见既要求公检法机关通过加强职责,有效依法惩治性侵害未成年人的犯罪,例如改进此类案件的立案工作、提高侦查取证水平,也加强了对受害人的权益保护,例如隐私保护、监护人性侵害情况下的临时安置和救助、学校对发生在校园中性侵害案件的民事责任等。针对校园欺凌问题,2016年5月,国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》。政策和要求出台后,行动是关键,但是对儿童保护领域这些热点性的问题,政府力求通过制度性解决的努力是看得到的。
 
以上三点是通过近三年来观察分析出台的儿童保护制度基础上予以提炼出来的,比较宏观的体现出了该领域的发展特点。当然涉及到具体制度,很多技术性的设计也值得称赞,例如细化剥夺监护人资格的情形、加强对遭受性侵害未成年人的程序保护等,此外,近三年来加强保护的群体也是儿童中的弱势,体现了对最弱势儿童的优先紧急保护,如遭受监护人家庭暴力的儿童、遭受性侵害的儿童以及农村留守儿童。
 
然而,前行中伴随着挑战,在这关键的制度化发展起步时期,为了应对挑战,推动儿童保护制度朝着相对科学化的方向迈进,笔者也有个人的以下期待:
 
01、普遍的观念仍然落后于政策,社会公众关于儿童的观念需要转变
 
一些法律、政策的出台以及案件的发生冲击了社会大众的观念,比如《反家庭暴力法》、《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》的出台以及南京虐童养母获刑六个月均冲击了社会大众传统的观念。儿童保护领域一些政策的规定是走在观念的前面的,制度确立以及执行本身也是改变观念的过程。但是也应当看到,有效落实规定从而在实践中构建有效的儿童保护制度,与社会整体的儿童保护观念乃至每个人的观念直接相关。当前儿童作为权利主体的主体性以及独立性仍未被充分认识,很多人仍然认为孩子是依附于家庭的,家长管教别人无权干预,不注重尊重孩子的尊严、人格以及隐私等。而儿童保护的制度与实践却与很多社会单元息息相关,家长的,教师的,行政的,司法的,社区自治组织,社会组织乃至社会普通大众等方方面面。为了有效推动现有规定,也为了儿童保护的长期发展在实践中能够后劲充足,应当通过家庭教育、儿童视角培训、法治教育培训以及宣传倡导等各种方式注重培养提升全社会的儿童保护观念,在重点提升家长、教师等儿童保护意识的基础上,逐步在全社会形成一种不仅停留于口头上的“尊重儿童、关爱儿童”的氛围,不管家庭还是学校,不管是专门从事儿童保护的人员还是其工作职责、从事活动与儿童有关的从业人员,都应该具备基本的儿童保护理念,为儿童保护的发展提供基础性的支撑。
 
02、儿童保护既需要现有机制和规定的有效落实,更需要通过专业化的方式予以落实
 
儿童保护并不仅仅是一项慈善事业,更是需要专业化保障的制度落实和有效推进的过程。儿童保护工作强调的是个体最大利益的实现,而最大利益的实现需要通过专业性的手段予以解决,传统的简单工作方式并不能根本解决问题。如果不注重专业性,可能处理个案的过程会给儿童带来二次伤害,例如对遭受性侵害未成年人的询问等调查取证工作,对是否剥夺监护资格的衡量判断。科学的评估、专业的判断以及对儿童有利决策的做出,都需要以专业性为保障。而目前专业化需要进一步提升,尤其是在面对个案的处理时这点体现非常明显。专业化要求政府以及司法机关等与儿童案件处理的人员不断加强培训,要求专业人员在加强研究的基础上结合实践不断开发提供儿童友好型的技术设计方案以及标准,也需要政府积极提供平台,加快孵化专业的儿童保护社会组织,培育更多的专业人才。虽然国家在出台的相关政策以及规定中都提到让社会组织在儿童保护领域积极发挥作用,但除了政策鼓励和引导外,也希望政府能够在实践中提供更多顺畅的平台和渠道,通过促使更多的社会组织参与实践中儿童保护的具体工作,逐渐形成充分的人员队伍,在开展具体的工作过程中不断加强人员的专业化水平。
 
03、突出基层儿童服务体系的构建和作用发挥,解决让儿童最终受益的“最后一公里”问题
 
进步与成绩需要经得起实践的检验,需要确保目标群体最终受益。在儿童保护领域,单纯的物质保障并不能够使儿童受益,因为儿童无法自己支配物质或者资源,只有依赖监护人或者通过有效服务的途径才能帮助儿童受益于所获得的资源。因此,服务在儿童保护领域至关重要。不管是基础性的家庭保护,还是预防性以及干预性的儿童保护措施,均需要通过服务的手段予以解决。
 
目前一些城市在不断建立或者完善社区儿童服务的设施以及服务体系,但是覆盖面仍然需要扩大,服务的针对性也需要提升,需要进一步发挥有效作用。而农村的儿童在服务的可获得性方面是比较差的。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出“建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系”。表明该问题已经得到了重视。基层儿童服务体系的不完善目前是儿童保护工作的短板,补短工作能够确保整体的效果更大,健全包括农村在内的基层服务体系是关键性的一环。这是确保儿童最终受益的直通车。
 
解决好最弱势儿童的服务可获得性问题是今后儿童保护发展的长期工作。目前已经有了相关了法律法规以及政策导向,资源也已经开始投入这一领域,只有架起完善的服务框架体系,资源以及制度化的成果才能够输送到受益的目标群体身上。
 
在一个社会中,如果社会大众普遍的尊重儿童和保护儿童意识水平比较高,建立了全面系统的儿童保护法律制度框架,具备有效执行这些规定的机构和人员保障,通过专业化的手段予以落实,服务的网络已经织密,儿童和家庭的服务可获得性较强,这将是一个非常理想的儿童友好型的社会环境。我们值得为了这样一幅图景而继续奋斗!
 
· 韩晶晶,南都公益观察特约撰稿人,北京青少年法律援助与研究中心副主任,著有《儿童福利制度比较研究》
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